实施精准扶贫新战略的难题和破解之道（3）

对实施精准扶贫战略的意见和建议

（一）升级贫困人口的识别方式

贫困识别作为一个综合系统，包括了失业率、贫困率等多重指标。而我国依然以一定区域内的收入贫困线作为根本依据，成为开展“精准识别”的重要掣肘。因此，要修正我国当前机械按照规模和区域进行贫困识别的方式。需要在国家现有自上而下测算贫困人口规模的基础上，构建自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口规模；在关注集中连片扶贫开发的同时，对片区外的贫困群体采取一视同仁的减贫政策，确保片区内外的贫困群体不仅被识别，而且得到精准帮扶。

其次，总结“准确度高、易操作且成本低”的识别方式。在贫困户的认定中，为了更实际地监测贫困人口的变化，政府应在瞄准效益的基础上将行政成本纳入考虑范围，总结更多如贵州省威宁县的“四看法”识别经验，即“一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎”等简单易行、又能最大程度保证准确的贫困人口识别方式。这里的“看房”，就是通过看农户的居住条件和生活环境，估算其贫困程度；“看粮”，就是通过看农户的土地情况和生产条件，估算其农业收入和食品支出；“看劳动力强不强”，就是通过看农户的劳动力状况和有无病残人口，估算其务工收入和医疗支出；“看家中有没有读书郎”，就是通过看农户受教育程度和在校生现状等，估算其发展潜力和教育支出。

第三，逐步推行“参与式”的横向识别。生活在同一农村的居民最清楚“谁是真正的贫困户”。因此可在农村社区内部实行公开测评和比选，由农户自我申请或集体推选，通过民主评议、对象摸底、公示，最终确定扶贫对象。对贫困人口的管理采取村管户、乡管村、县（区）管乡分级管理责任制，特别是乡镇一级要加强政策衔接，及时将返贫人口列为扶贫对象，做到“有进有出、动态管理”。

（二）探索更加符合实际的精准扶贫路径

联系我国当前的扶贫形势，要积极探索符合地方实际、更为直接有效的扶贫方式，按照不同致贫原因，重点加强“四个一批”发展。一是通过扶持生产和就业，发展一批有劳动能力、可以通过生产和务工实现脱贫的贫困人口，将扶贫重点放在产业扶持和就业帮扶上，发展因地制宜、参与度高的区域特色产业，扩大就业培训和就业对接服务；二是通过移民搬迁，安置一批“一方水土养不起一方人”的贫困人口，将扶贫重点放在实施“易地搬迁”上，把这部分贫困人口就近搬迁到发展条件较好的区域，做到既保护了生态环境又从根本上解决他们的生计问题；三是通过低保政策，兜底一批丧失劳动能力、无法通过产业扶持和就业帮助实现脱贫的贫困人口；四是通过医疗救助，扶持一批因病致贫、因病返贫的暂时性贫困人口，将扶贫工作重点放在解决他们面临的医疗费用问题上，帮助他们尽快康复，有需要的话，还要给予发展生产与就业的后续扶持。

为明确扶贫任务和完成时限，实现2020年7017万农村贫困人口如期脱贫，要将贫困县扶贫攻坚的前线指挥部，对592个国家扶贫开发工作重点县全部实行挂图作战，制定“施工图”、“进度表”、“工作台账”。按照不同的帮扶需要，将工作流程、目标任务、帮扶措施、帮扶干部名单等全部上墙公示，明确工作任务和完成时限。每个县区在做好片区整体规划和年度推进方案的同时，每年主攻一些特困片区，每个特困片区攻坚任务分三阶段完成：2015-2017年为集中攻坚，2018-2019年为巩固提高，到2020年则全面消除绝对贫困。

在确定了精准扶贫路径与工作进度的基础上，还需要落实四个方面的责任，鼓励多方参与扶贫开发。首先是落实党政责任人作为扶贫开发工作第一责任人的调查、部署和协调责任；其次是落实贫困县必须把工作重点放到扶贫开发上的主体责任；第三是落实中央部门为促进贫困地区的发展环境，提供足够资金支持的责任；第四是落实社会各方面的共同责任，包括党政机关等单位承担定点扶贫任务的责任，发达地区对落后地区的扶贫责任，工业资本对农业的反哺责任等，而在落实社会资本扶贫责任的过程中，需要特别强调贫困户的参与程度与盈利模式，不能把贫困户沦为简单的原材料提供者。

（三）建立健全更高效的精准扶贫管理体制

完善精准扶贫管理制度，首先要在“扶贫对象退出机制”上下功夫，实现精准脱贫。通过建立贫困户脱贫和贫困村、贫困县退出工作机制，严格退出程序和标准，对扶贫对象进行动态管理，做到“有进有出”。将减贫人口数量、贫困群众增收、生产生活条件改善、公共服务水平、生态环境建设、社会保障现状等作为主要考核指标，以省级指标为基础，由市级扶贫攻坚领导小组根据各贫困县区特点制定具体的量化指标和考核办法，考核期结束后，对完成扶贫攻坚任务的县区可继续享受相关优惠政策；对没有完成的县区可实行“一票否决”。进而对贫困县形成“早脱帽子早有好处，不脱帽子还有约束”的政策导向。

其次，要尽快构建社会扶贫服务平台，推动扶贫事业“社会化”。当前扶贫项目审批权限已经下放到县，并由省市扶贫部门进行指导和监督。然而，为了改变因地方政府对微观扶贫活动介入过深而产生高额监管成本的现状，提高扶贫工作的透明度、扶贫项目的效率与可持续性，需要现有12317扶贫监督举报电话工作基础上，应尽快构建一个集组织人员、传播信息与整合资金为一体的社会扶贫服务平台。其中的组织人员功能对接扶贫志愿服务方面的社会团体力量，在政府的引导下，参与针对特定贫困群体的精准扶贫事业；信息传播功能对接贫困人口建档立卡的工作成果，及时发布扶贫需求与资源供给信息，促进社会扶贫资源良性互动，促进贫困人口动态管理；资金整合功能对接扶贫基金会，结合精准扶贫，设计公募项目，既实现扶贫项目融资渠道的拓展，又可提升扶贫资金的管理效率。

第三，综合运用金融工具和手段。有效的金融扶贫措施将是新时期扶贫的重要力量，对此应大力实施精准扶贫小额贷款工程，力争到2017年底，使所有有劳动能力、有贷款意愿和一定还款能力的贫困户都能够得到免抵押、免担保、5万元以下（含5万元）、3年以内的小额信用贷款，解决贫困群众贷款难、贷款贵问题。鼓励各类金融机构到乡镇、贫困村设立服务网点。建立贫困户风险补偿基金，力争到2017年，每个县区贷款风险补偿基金达到1000万元以上。整合各类财政到户贴息政策，对贫困户扶贫小额信用贷款按基准利率由政府全额贴息。对贫困户贷款按年结息和贴息，贴息期限最长为3年。加大在贫困村建立扶贫互助资金的力度，力争到2020年所有贫困村实现村级互助资金全覆盖，并通过省市县扶贫资金补助、社会帮扶等形式，使每个贫困村互助资金规模不少于20万元。