世界反恐14年 恐怖主义在“进化”（2）

下篇：全球反恐新格局

这14年间，全球反恐行动也出现了一些新特点，尤其是国际合作日益重要，打击恐怖主义的效果与全局或局部的国际合作开展情况息息相关。

构建系统的反恐法律体系

“9·11”之后，从联合国到世界主要国家，都把制定完善系统的法律体系作为打击恐怖主义的基础工作。

2001年9月28日，联合国安理会通过第1373号决议。2002年4月，联大通过的《打击向恐怖主义提供财政资助的国际公约》生效。2005年9月14日，安理会通过第1624号决议。2013年12月17日，联合国安理会通过第2129号决议。

“9·11”恐怖袭击事件发生后不久，美国制定了《爱国者法案》。2002年4月，美国防部宣布组建新的“北方司令部”。2002年10月通过《反恐怖主义法》，同年11月国土安全部成立。

“9·11”事件发生后，英国议会于同年12月通过了新的紧急反恐法案。2002年6月，欧盟塞维利亚首脑会议达成框架决议，对恐怖主义做出明确的定义，形成了统一的反恐法律框架即《关于欧洲逮捕令及成员国间移交程序的框架决定》。2005年5月欧盟签署《惩治恐怖主义的欧洲公约》。

中国与上海合作组织各成员国缔结了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》。同时，目前中国的《反恐怖主义法》已经进入全国人大审议阶段，有望很快通过生效。

其他诸如俄罗斯、印度、巴基斯坦等面临恐怖主义威胁较为严重的国家，也纷纷通过了相关的法律支持和指导打击恐怖主义的行动。

不断完善和改进反恐体系

打击恐怖主义必须有正确的战略指导，正确的战略是打击恐怖主义成功的前提。

2006年9月联合国商定了一项全球反恐战略，之后又分别制定了《联合国反恐战略(2008)》《联合国反恐战略(2010)》《联合国反恐战略(2012)》和《联合国反恐战略(2014)》，用于指导各国的反恐工作。

而美国早在2002年9月就通过《美国国家安全战略》正式提出了向恐怖分子和敌对国家发动主动进攻的“先发制人”战略。

除了宏观战略，各国还在组织体系、工作体系、情报体系、行动体系方面进行了持续的改进。“9·11”之后多个国家都成立的专门的反恐专业机构，负责进行情报与行动的统一指挥与协调。例如，美国在“9·11”之后成立了国土安全部，对美国情报界进行了改革，推动了情报的整合与共享。

国际合作决定成败

回顾自“9·11”以来的反恐历史，可以发现打击恐怖主义的效果与全局或局部的国际合作开展情况息息相关。相关国家只要齐心协力、步调一致，恐怖主义就必然被重创甚至被剿灭;相关国家如果勾心斗角、相互掣肘，恐怖主义就能够获得生存与发展的空间。

马德里“3·11”恐怖袭击之后，西班牙通过与周边国家的高效合作，基本已将埃塔剿灭。美国对阿巴边境塔利班和“基地”组织残余势力的清剿，也得益于与阿富汗和巴基斯坦方面深入而有效的合作。

叙利亚战争中，美国希望逊尼派的IS作为牵制伊拉克什叶派政府、叙利亚巴沙尔政权和伊朗的棋子，不愿过度打击。美、俄的角力导致IS在中东抓住机会、坐大成势。

美国调整了反恐行动模式

小布什当政时期，美国的反恐模式是以战争来反恐。因此小布什政府发动了两场反恐战争——阿富汗战争和伊拉克战争。两场战争消耗了美国大量的财力，加上2008年的金融危机，美国深感反恐战争难以承受之重。

奥巴马就任后，改变了小布什的反恐行动模式，从战争反恐转变为了综合反恐、精确打击。综合反恐是指不仅仅依靠军事力量，而是综合运用军事、政治、经济、文化等多种手段反恐，并采用外科手术式的精确打击清除恐怖组织的核心人物。2011年本·拉丹被击毙的过程就体现了这一特点。

叙利亚战争爆发后，在打击IS的过程中，美国主要是利用空中力量进行打击，小心翼翼地避免过多地陷入战争之中。由此也可以看出美国在反恐中角色和作用的转变——在阿富汗战争和伊拉克战争中，美国是战争的领头人、主导者，而在叙利亚战争中，美国不再打头阵，而是扶植叙利亚反对派，利用代理人来进行战争。

各国加强安全防范

“9·11”之后，各国均加强了自己国内重点目标与区域的安全防范。

美国作为“9·11”的直接受害国，应对最为有效。“9·11”之后恐怖分子策划了多起针对美国本土的恐怖袭击，除了波士顿马拉松血案外，均被有效预防和处置了，没有造成太大伤亡。

英国在“7·7”之后也同样加强了国内的安全防范措施。包括中国在内的其他各国同样如此。

但是巴黎一年之内连续发生《沙尔利周刊》血案和“11·13”恐怖袭击折射出各国的安全防范措施仍然存在明显不足与漏洞。

(作者系中国人民公安大学公安情报学系教研室主任 吴绍忠)