把经济社会发展纳入法治轨道的四个路径（2）

把经济社会发展纳入法治轨道必须着力解决的几个问题

把经济社会发展纳入法治轨道，必须坚持系统和整体思维，必须坚持问题导向。当前，需要着力解决以下三个方面的问题：

权利制度不健全问题。权利制度是市场经济的重要基石，是把经济社会纳入法治轨道的核心内容。但是从我国现实情况来看，权利的界定、保护以及防止滥用等制度都还存在较大缺陷。第一，部分重要权利的界定、转移、保护制度不够明确和完善，导致相关权利边界不清、流通不畅、保护乏力，这已经成为制约一些重要经济领域发展的症结。第二，经济信息形成和获取制度不健全，权利行使与救济的交易成本高、实施难度大。第三，权利自由转移和创新组合的制度激励不够，影响经济发展活力。第四，防止滥用权利的制度不足。目前，滥用权利谋取额外利益的情形增多，甚至出现专门化、团伙化的势头。虽然我国法律对于权利滥用作出了一些限制性规定，但是相关规则尚不够完善，体系性欠缺，漏洞较多，刚性不足。

在全面深化改革的背景下，健全权利机制有着更为特殊的意义。改革必然涉及权利的重新配置，而这一过程往往是“卡尔多—希克斯改进”，并非理想状态下的“帕累托改进”。从社会福利角度分析，“权利就应该让于那些能够最具生产性地使用权利并有激励他们这样使用的动力的人”，如果权利的重新配置可以在更大程度上增加社会福利，则应当打破现状进行重组，同时可以通过对受损者的充分补偿，实现向“帕累托改进”的转化。原则上，权利的重组应当采取市场交易的形式进行，定价和实施完全取决于交易方的自由合意。但是，如果主体人数过多，对既有利益过度保护，存在滥用权利谋求额外利益等行为，均可能造成交易成本过高，抑制交易的达成。此时，基于改进社会福利的正当性，可以通过法律对权利的重新配置作出规定，促使完成交易。这种情况下，有四个要素必须予以充分考虑：一是防止权利受到不当侵害及其救济机制；二是法定、民主、公开、透明的决策和执行程序；三是科学的风险评估与分散机制；四是受损利益分析与弥补机制。

实际上，权利制度的健全和完善，涉及政治、经济、社会、文化、信息等一系列问题，需要顶层设计、稳步推进，但是必须迎难而上、攻坚克难，为推动经济在法治轨道上持续发展奠定坚实基础。

控权机制不完善问题。经济调控是现代经济运行的现实选择，法治控权是现代社会运行的基本规律，健全控权机制是把经济社会发展纳入法治轨道的重中之重。所谓“控制”，一是在于“制”，即制约权力，以免超越边界不当干扰市场运行；二是在于“控”，即把控权力，发挥稳定宏观经济、加强市场监管、提供公共服务、促进社会公平等职能作用，而不能怠于履责，以免经济社会发展失调。打个比方，权力就如一匹烈马，法律就是高筑栏杆的马道和稳定挥舞的马鞭，马道确立边界，马鞭督促奔跑，最终目的在于让烈马成为骏马，按照法定的方向飞驰。

目前，我国控权机制建设还存在诸多不足。一是权力边界不清，对经济直接干预过多、过细。二是权力职责不明，市场监管、公共服务等方面存在不合作、不作为现象。三是决策、执行程序不民主、不透明、不严格，权力任性、易于俘获。四是结果评价和责任制度不完善，权力行为轻率、低效。从后果来看，如果权力缺乏控制、过度介入经济活动，第一，影响市场机制的正常运行。而且，由于有限理性、道德风险和信息不对称、程序不透明等原因，可能会导致干预失败，反而对经济运行产生更大的负面影响。第二，影响市场主体行为模式。权力广泛、随意地介入具体交易活动、直接调整利益关系，可能导致市场主体改变行为预期和模式，不再按照市场或者法律方式开展行动，转而寻求权力的帮助以实现自身利益，甚至是追求超出市场、法律以外的利益。由此，大量的寻租现象、利益集团应运而生，很多原本简单的市场问题、法律问题变成复杂的权力问题、政治问题。第三，影响公共服务职能发挥。权力的扩张导致资源需求刚性加大、结构失衡，维护市场秩序、提供公共服务、促进社会公平方面的资源配置相对不足，履责意愿和质量相对降低。如此周而复始，经济社会发展就可能陷入恶性循环。

尽管目前我国距通过法治精准控权尚有一定距离，但是以理性控制权力、适度放活权利为思路，加快完善控权机制，强化实施、严格追责，使权力运行规范化、程序化、责任化，实现“无形之手”和“有形之手”良好协作，是我国经济发展的必然选择。

法律实施不到位问题。“法律的生命力在于实施”，法律实施不到位将是把经济社会发展纳入法治轨道的一大瓶颈。比如，有的法律质量不高、配套措施不全，守法成本高企的原因；有的法律程序不严、责任不全、追责不力；权力过度干预导致法律权威弱化；熟人社会中人情关系消解法律实施；等等。

提高法律的可实施性是解决法律实施不到位的一个重要前提。“法律应当是稳定的，但不能停止不前”。如果法律不能适应经济发展的新趋势、新变化，不能满足现实生活的规则需求，不能有效解决实际问题，人们自然不会去使用，何谈有效实施。这就要求我们，一要加快立法、修法进度，使法律能够尽快地满足经济发展新需求。二要善于和充分利用法律解释、人大专门决定等方式增强法律的适应性。大量的法律概念变化、法律冲突问题（如旧特别法与新一般法的冲突）可以通过法律解释及时解决，无须专门立法或者修法。很多经济社会发展带来的新情况，改革探索需要法律支持的问题，可以很好地通过法律解释、人大专门决定予以及时、高效地处理。充分发挥法律解释、人大专门决定的作用，是处理好法治与改革关系的一个重要途径，也是提高法律质量的一个重要手段，应当予以高度重视。三要进一步发挥司法的作用。可以在现有基础上，逐步探索让司法发挥促进“法律生长”和“法律完善”的作用，更加提高法律的适应性，使法律更加符合经济社会发展需要。

此外，还应明确，法律的成本效益分析对于法律实施具有重要意义。效率是市场经济的永恒命题，也是法治所追求的重要价值。如法律经济学家波斯纳所言，“它（普通法）不仅是一种定价机制，而且是一种能造成有效率资源配置的定价机制”。良好法律的重要标准之一，就是能够有效减少交易成本，否则不仅损害经济效率，自身也会难以施行，造成纸面法律悬而不用的尴尬，这恰恰是我国法律实施中的一个重大问题。事前对于法律实施可能需要的资源、可能耗费的成本、可能带来的收益没有较好的预测，事后对于法律实施的成本效益没有全面的分析，法律实施水平就难有大的改进。市场对于交易成本十分敏感，如果适用法律反而会增加成本，那么多数市场主体就很可能放弃法律，转而自行寻求其他更为便捷的途径解决问题。一段时期内，私了、寻租等现象的增加，很可能与我们法律实施的成本较高、效益不足有关。虽然说准确分析法律实施的成本效益难度较大，但是法经济学等相关研究成果已经较为丰富，在一些发达国家也有实践经验，值得我们抓紧研究、积极借鉴。加强法律的成本效益分析和相关制度建设，将是在法治轨道上推动经济发展无法回避的一个重要课题。