加快推进多元化纠纷解决机制建设的四个关键问题（3）

四、加快推进多元化纠纷解决机制建设，需要积极推进立法完善，健全相关配套体制机制

目前，我国关于多元化纠纷解决机制的法律主要体现在人民调解法和民事诉讼法中，其他规定散见于中央、最高人民法院的相关文件，这与世界上多数国家对替代性纠纷解决方式进行明确立法还有差距。按照最高人民法院提出的“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”新“三步走”战略，推进立法完善将成为多元化纠纷解决机制建设的重要保障。结合实践，建议在完善立法时考虑以下几个问题：

第一，探索建立调解前置程序。我国诉讼门槛不高，又设立有严格的审限制度，当事人诉讼成本低廉，实践中各级法院均高度重视结案率，强调案件的快速办理，客观上也降低了当事人对诉讼成本的预期，相比于诉讼程序的规范严谨和处理结果的权威性，非诉讼纠纷解决方式的优势得不到充分体现。这种状况既不利于纠纷解决社会资源的有效利用，也容易因诉讼案件积压导致个案办理时间过短，从而影响案件办理质量。因此，建议借鉴多数法治国家司法ADR制度的做法，对部分适宜调解的案件建立诉前的调解前置程序。这种调解前置仅具有程序上的强制性，对于是否愿意达成调解协议、调解协议的内容，完全由当事人决定，并不违背调解自愿的原则，也不影响当事人裁判请求权的行使。在案件类型上，可以参考《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的规定》第14条的规定，将调解率较高的几类纠纷纳入调解前置的范围，主要包括：婚姻家庭和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷、诉讼标的较小的民事纠纷、物业供暖合同纠纷、小额借款合同纠纷、买卖合同纠纷、医疗损害赔偿责任纠纷等。具体的程序设计上，应当严格限定调解的时间和流程，调解不成的及时与诉讼程序衔接，最大限度地减少纠纷解决的时间成本。

第二，建立职业化的调解员制度。当前非诉讼调解组织的调解人员能力素质参差不齐，权威性不足，也是当事人不愿选择多元化纠纷解决方式的原因之一。应当按照正规化、职业化的发展方向，健全完善调解员名册制度，探索建立统一的调解员教育培养、资质认证、职业准入、等级晋升等制度，提高调解员的职业标准和综合素质能力。在法院的人员分类管理和法官员额制改革中，可探索设立专职调解法官制度，实行调解法官与审判法官的适当分离，让审判法官从调解事务和程序事务中脱离出来，让善于做调解工作的司法人员专职调解。在非诉讼纠纷解决组织中还应当广泛吸收人大代表、政协委员、退休法官检察官、法学专家、律师、社会贤达人士等人员参与纠纷化解，以增强调解人员的威望和当事人对调解员的信任度。可探索建立从事调解员工作的激励制度，将参与调解员工作作为相关人员从事社会公益事务的组成部分，并作为评价其社会活动的参考因素。

第三，适当推进纠纷解决的市场化发展。纠纷化解的经费保障是推进多元化纠纷解决机制建设长远发展的重要支撑，应当在国家立法或政策层面上统筹规划。在由政府财政保障人民调解、行政调解、劳动争议仲裁、农村土地承包仲裁等纠纷解决组织经费的基础上，对于商事贸易、金融证券、知识产权等专业领域的纠纷，可参照域外经验，鼓励相关专业性调解组织提供有偿服务，采取市场化模式运行。对于其他一些公益性调解组织，也应当通过依法提供补贴、政府购买社会服务、引入社会风险分担机制等方式，保障其运行经费，从而推动各类调解组织的健康发展。

（北京市高级人民法院院长）