科学问责，才能实现从严治官

强化责任意识，对失职渎职的领导干部进行问责，是从严治党、从严治官、从严治权的重要内容，意义重大。在2009年颁布的《党政领导干部问责暂行规定》中，规定了七种失职、滥用权力行为须进行问责，即决策严重失误、工作失职、管理监督不力、滥用职权、处置失当、用人失察失误以及其他失职行为等。 

对具有管理职责的领导干部进行问责，其合法性和正当性源于何处?简单的回答就是源于该领导干部有法定的管理职责。在此岗位上应当履行什么职责，是已有规定要求的，如果该岗位的领导没有履行或者没有完全履行其法定职责，即构成失职。对于失职行为造成严重后果的，进行相应的责任追究，也就顺理成章了。 

法定的管理职责为什么一定归属于被问责的这个领导而不是其他人呢?问责的实践、制度和理论提供了一个正当性前提，这就是属地责任。因此，在安全生产领域、食品安全领域、生态环境保护领域、信访工作领域、群体性事件处置等方面，都逐渐出现属地责任的规定和按属地责任进行问责的做法。2002年的安全生产法规定，县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。县级以上地方各级人民政府有关部门，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。这个规定在属地责任方面已“初露锋芒”。2014年国家信访局的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》中，也进一步确立了属地责任。新近颁布的食品安全法中，属地责任更“表露无遗”，即县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。 

属地责任是什么责任？

我认为主要有三特点。第一，属地责任是管理或者监管责任。包含部门的监管责任和政府的领导监管责任。第二，属地责任中所属之地是指地方机构，而不包括中央机构。第三，属地责任体现的是下级对上级负责体制。但责任追究的合理性正当性，不能仅仅用属地责任来说明，属地责任有其适用范围和特点，不能涵盖法定职责的全部。也就是说，属地责任也有其局限性。例如，就各式各样的垂直管理体制而言，有省以下垂直管理的，有市以下垂直管理的，有些区级管理部门是市管理部门的派出机构，不属于区政府的职能部门，区政府对这些市的派出机构的监管工作，只能监督协调，没有领导权。按照属地责任对区政府进行问责显然是不合理的。另外，中央机构虽然在大多数情形下都不直接实施监管，但并不等于完全没有监管或领导监管之责。例如，中央机构的重大决策如果严重失误，就应当进行问责。对全国范围内组织的重大活动集中整治，中央机构也负有督促监督之责，不能仅仅发一份文件通知了事。 

我认为，发文件通知的有发文件通知的职责，执行文件通知的有执行文件通知的职责。打仗的人有打仗的人的职责，指挥打仗的人也有指挥打仗的人的职责。无论是上级还是下级，无论是地方机构还是中央机构都各司其职，各负其责，这才合理正当。而各司其职和各负其责的体现就是岗位职责。问责需要精细化、精准化，不能大而化之模糊化，更不能把权力留在上级把责任统统推给下属。岗位责任，不是属地责任之下的二级责任，而是与属地责任并列的责任种类。按照既定的法定职责，属于哪一级岗位的职责，就应当问责这一级岗位的领导，属于哪一个岗位的职责，就应当问责这一个岗位的领导。科学问责，正确导向，才能实现从严治官。

(作者系国家行政学院教授)