浅谈自贸试验区建设目标、特点及难点（3）

三

克服政府职能转变、投资开放和金融改革中的难点，自贸试验区正在为我国经济发展注入新活力

当下，各地自贸试验区的重点和难点之一，就是涉及政府职能转变及改革的重要内容。自贸试验区要与国际市场进行深入融合，就必须改变现有的一些行政管理模式，建设适应国际化、市场化、法治化要求和贸易投资便利化需求的服务体系。自贸试验区中有很多行政职能改革措施，如行政方面实行审管分离，建立综合统一的行政审批机构，建立“事中事后”的管理模式和“一口受理”的服务模式等；监管方面采取了“一线放开，二线安全高效管住”的通关监管服务模式；在投资管理方式上，采取了“负面清单”的管理模式。其中天津自贸试验区目前的做法受到广泛关注，可大致概括为“一颗印章管审批”（合并、简化部门）、“一个部门查市场”（工商、质检、食药部门合并）、“一支队伍管执法”（合并执法部门）、“一个平台定信用”（为事中事后抽查服务）、“一份单卡保通关”（进出口部门的合并）、“一个号码供服务”（合并十个服务电话）、“一份清单限权力”（减、放审批权）、“一套政策引人才”（统一政策标准吸引人才）、“一个体系管廉政”（法有限定不可为）等。政府职能的转变，能够提高行政管理效能，促进要素的快速流通，增加市场经济活力。

投资领域的改革开放是另一个重点和难点，主要措施是探索对外商投资实行准入前国民待遇加“负面清单”管理模式。我国此前一直实施的是准入后国民待遇，即在外国投资运营阶段的待遇不低于本国投资的待遇，外商可以运营的领域仅限于本国允许的外商投资领域。实施准入前国民待遇后，外资的国民待遇提前至投资发生和建立前的阶段，包括“准入权”和“设业权”在内的国民待遇，外资可以运营的领域依据“负面清单”来实施。“负面清单”即是指没有包含在清单上的项目或领域全都对外资企业开放。实行准入前国民待遇加“负面清单”管理模式，是对传统外商投资准入模式的改革和扩展，有利于将投资领域的改革经验复制和推广到其他地区，标志着我国改革开放进入了新的历史阶段。

自贸试验区的金融改革又是一个难点和重点，主要包括利率自由化、汇率市场化、资本项目开放、本币自由兑换、建设离岸金融中心和促进人民币国际化等内容。自贸试验区内金融改革的核心难点在于风险防控。目前自贸试验区金融开放采取的也是“一线放开，二线管住”的做法，实行这一做法需要改进口岸监管部门的服务模式，实行分线管理。其中“一线放开”是指对外，在“负面清单”上没有的金融创新内容（包括金融机构的准入、境外筹资投资等），全都允许外商在自贸试验区进行试点，开展货物和资本自由流动；“二线管住”是指对内，试验改革的内容只在自贸试验区中进行，不能在自贸试验区以外的境内其他未批准的地区进行。自贸试验区内优惠政策的实施，必然会使境外资金流入自贸试验区内，若大量资金通过自贸试验区注入境内，将造成区外境内巨大的金融冲击风险。实行“一线放开，二线管住”的措施，使区外境内的金融体系相分离，能有效地降低热钱通过自贸试验区冲击境内金融体系的风险。目前这一做法的具体实施方案仍需不断完善，已有学者提出了一些可行的措施。自贸试验区中不能用“铁丝网”方式守住二线，但可以采取银行“特别账户”的方式，在试验区内与境外的金融活动完全放开，但与境内区外的资金往来实行隔离管制。

或许，正是因为改革开放的深度与广度都是在更高层次上展开的，所以在自贸试验区的运行过程中，政府职能转变、扩大投资领域开放、贸易功能转型升级和金融领域开放创新等，都会遇到一些前所未有的困难问题，这实在是难免的。尤其是在政府职能转变、对外商投资实行准入前国民待遇加“负面清单”管理模式、金融创新等方面，在我国都是新的事物，即使在国际上许多也仍处于探索阶段，需要我们大胆试验、勇敢创新、包容试错，同时完善法律、改进法规、谨慎操作，以有效管控系统性风险，避免对我国经济造成不良冲击，唯此自贸试验区才能取得有助于推向全国改革开放的经验也包括教训，从而为完成我国全面小康社会的百年目标做出贡献。

（作者为南开大学中国财富经济研究院名誉院长）