“增人不增地、减人不减地”与“长久不变”

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“增人不增地、减人不减地”是我国农村继包产到户之后的一项重要制度安排。该制度由贵州省湄潭县于1987年首创，旨在解决因人口变动导致承包制不稳定所带来的诸多问题：如农民缺乏稳定的土地投资预期；土地生产率下降；土地细碎化越来越严重；调地成本太高；不利于控制人口增长等等。“增人不增地、减人不减地”的制度安排影响广泛而深远，它逐步得到中央政府的肯定与推广。从1993年至今，国家先后出台了一系列文件、法律和法规，将这一制度予以制度化、法律化。尽管如此，对这一土地制度的改革取向，理论界仍有不同的观点与争论，在实际操作中由于新增无地人口的压力也经常听到“要求调地”的呼声。由于农村土地制度的稳定事关农民权利和农村社会稳定，迫切需要对“增人不增地、减人不减地”的制度有基于实践的分析与思考，为落实“长久不变”提供依据。

稳定农民与土地的承包关系是中央农村政策的基本脉络

始于20世纪80年代初期的农村家庭联产承包责任制变革，将耕地按照家庭人口数量进行承包分配，极大地调动了农户的生产积极性，为农业增长和农村社会稳定提供了制度基础。但这一制度在创立之后，就一直面临农民与土地承包关系的稳定问题。一方面，改革之初，没有明确集体土地向农户发包的期限，承包农户出现短期行为。另一方面，由于农村集体人口每年都有变动，导致许多乡村不得不每隔几年就重新调整承包地，使农民对土地的承包关系经常处于不稳定中，不利于农村经济的发展和人口的控制。如何处理人口变动与土地承包的关系，一直是困扰中国农村基本经营制度的重大难题。

为解决村社内部因人口增减不断调地带来的负面效果，中央政府于1987年设立农村改革试验区，并确立贵州省湄潭县作为国家试验区，试点“增人不增地、减人不减地”的土地制度。该制度将人口与土地承包的关系进行固化，在承包期内不再根据人口的变动重新调整承包地，打破了集体成员天然拥有集体土地的惯例，从制度上割断了新增人口与土地的联系，这无疑是对土地集体所有制的重大创新。这一时点边界的划定对于已获得土地承包的农民来说好像吃了一颗定心丸，他们对土地的投入与生产有了长久稳定的预期，因不断分地而产生的土地细碎化现象得到遏制，减少了调地成本与麻烦，抑制了“多子多福多生”的生育意愿，有利于人口控制。但这一制度从试验到全面实施至今，一直受到另一种担心，即对于该时点以后新产生的无地人口来说，他们在承包期内无法再通过调地来获得土地，会影响集体内部土地利益的分享，在传统农区会造成农户之间收入分配的差距。为此，在许多村庄仍存在要求调地、分地的呼声。

尽管“增人不增地、减人不减地”在实施中遇到一些困难，但考虑到坚持这一制度对农民土地权利的稳定意义更为重大，贵州湄潭实施的“增人不增地、减人不减地”制度成为国家制定相关土地政策的重要依据，中央政府在农村制度变革取向上采取了使农地承包经营权制度化、法律化、长期化的措施。为给农民吃“定心丸”，中央政府通过不断延长土地承包期来稳定农民与土地的关系。1984年的中央农村工作1号文件提出“延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。土地承包期一般应在十五年以上。”20世纪90年代初、中期进行的第二轮承包又将土地承包经营期限延长至30年。2008年的十七届三中全会提出“稳定现有土地与承包关系，实行长久不变”，十八届三中全会又进一步予以重申。