适应经济发展新常态深化社会保障制度改革（3）

三、适应社会保障新常态，更加重视基金安全

从前些年社会保险运行的情况看，基金总体是安全的。今后，由于大面积、成规模的扩面参保年代已经过去，靠扩面征缴增加基金收入已没有多大余地。目前，企业生产经营普遍比较困难，近期内靠提高缴费比例增加基金收入也不可行，所以迫使我们要改革和完善现行的基金使用管理办法，提高基金的使用效率，实现基金的保值增值，优化统账结合的基金结构，实行科学的基金精算管理。

（一）提高资金使用效率。首先是要回归社会保险的基本属性，坚持保基本的原则，多做雪中送炭的事，少干锦上添花的活儿，更不要把社会保险变成阳光普照的社会福利。近几年在地方调研中了解到，有些地方只注重提高养老、医疗等社会保障待遇标准，对统筹基金的收支平衡重视不够;一些地方只注重普遍性的提高待遇标准，对真正需要保障的人群重视不够，如医疗保险，无论大病小病同样提高报销比例，对重大疾病、费用高的老年慢病等的倾斜支付政策不够；一些地方把社会保障资金当做福利发放，如把门诊医疗费包干到个人，年内不看病的话年底可以一次性拿药，本来就很有限的基金当做“红包”，既不合理，又无效率。这次中央经济工作会议关于社会保障的论述，文字虽然不多但有两个关键词，即“保住底线，雪中送炭”，点到了问题的要害。

（二）实现基金的保值增值。2013年底职工的五项社会保险基金累计结余4.2万亿，加上城乡居民基本养老保险、城镇居民医保、新农合的基金结余共约4.6万亿。2007年至2013年社保基金年均收益率只达到2.2%，远低于同期居民消费价格指数3.8%的涨幅，资金贬值严重。社会保险作为国家举办的公共事务，由参保单位和个人承担主要缴费责任，资金贬值影响了参保积极性和待遇水平。造成社保基金贬值的原因：一是投资渠道狭窄。按现行政策规定，社保基金在留出一定金额用于当期发放后，必须全部用来购买国债和存入银行专户。各地购买的国债数额有限，90%以上的社保资金都是以银行存款形式存在，其中活期存款接近一半。二是尚未建立专业化的投资体制和市场化的运营机制。从国际经验看，市场化、专业化投资是社保基金保值增值的必由之路。因此，有必要改革社保基金投资管理体制机制，推进基金投资的市场化、多元化。建立有效的投资风险控制、绩效评价以及责任追究机制。在基金治理机制比较完善、投资管理能力明显提高的基础上，拓宽基金的投资渠道。根据国务院和省级政府在社会保障上的事权划分，明确相应的职责和投资权限，研究设立相应的资金管理机构，行使委托人职责，制定投资决策。

（三）优化统账结合的养老、医疗保险基金结构。首先要完善职工基本养老保险个人账户。职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度模式，是党的十四届三中全会决定提出的。2000年国家提出要做实个人账户，即个人账户资金不再纳入统筹基金而是单独积累。截至2013年年底，13个做实个人账户的试点省份共积累基金4154亿元，其中中央财政累计补助资金908亿元，最先试点的辽宁省做实个人账户的金额占13个省市累计做实金额的近40%。据我们的了解，目前试点单位普遍面临更大的支付压力，为保当期发放，有的不得不动用已经做实的个人账户资金。如辽宁省在中央财政支持下已按工资的8%全额做实个人账户，近年来由于统筹基金收不抵支，已向个人账户借款497亿元，预计借款规模会继续增大。其他列入试点地区中，有的中断了试点工作，有的一直没有启动,试点工作难以为继。没有列入试点的地方也普遍对做实个人账户没有信心。由于职工基本养老保险由“现收现付”向“统账结合”过渡时的巨额资金缺口一直没有解决，统筹基金收支压力持续加大，现在的缴费水平又难以再提高，所以各地做实个人账户面临很大的困难。十八届三中全会决定已经提出要“完善养老保险个人账户”，建议明确养老保险个人账户不再要求做实，实行名义账户制，提高个人账户的记账利率，健全多缴多得的激励机制。

医疗保险缴费划入个人账户的比例也需要调整。据统计，截至2013年底，职工基本医疗保险个人账户结余资金3272亿元，占基金累计结余的40%。医疗保险基金是按照“以支定收、收支平衡”的原则设计的，也就是说单位和个人按照“6+2”的缴费构成的基金应该基本上用于当期支出才是合理的，个人账户划入过多并形成沉淀，降低了统筹基金的支付能力，直接影响了收支平衡。同时，统筹基金支付能力不足，医保机构就只能通过更加严格的支付范围如用药目录、诊疗项目等措施控制统筹基金的支出，再加上医疗机构利益驱动下的诱导消费，使得个人自付医疗费用居高不下。据有关部门的调查，尽管这些年医疗保险支付比例提高很多，但个人自付医疗费占全部医疗费用的比例仍高达50%左右。当然，这和近年来医疗消费水平增长过快有直接的关系，但“看病贵”和个人账户大量结余并存的现象值得我们认真研究。所以，从提高基金使用效率和解决一些地方统筹基金收不抵支的现实困难考虑，比较稳妥的解决方案是减少划入个人账户的资金，相应地提高统筹基金的支付能力。同时，研究适当放宽政策规定的支付范围，如提高或取消封顶线等，这样不仅有利于实现基金的收支平衡，也有利于缓解看病贵的问题。

（四）加强基金的精算管理。十八届三中全会以来，中央多次提出要加强社会保险的精算。作为一种保险制度，无论是商业保险还是社会保险，精算都必不可少。我们有多少统筹地区是用精算制度来确定医疗保险的待遇标准和基金收支的呢？恐怕不多。近十年来，包括养老、医疗、工伤在内的社会保险待遇标准的调整，多半都是行政长官意志和经验判断的决定。每当基金出现紧张状况，只能通过加强扩面征缴或财政补助来弥补基金缺口。所以总体上看，我们的社会保险管理还是一种比较粗放的行政管理模式，和规范的、科学的保险管理模式相比还有很大的差距。二十年来，我们已经掌握了大量的基础数据，如收入增长、人口寿命、参保人年龄结构、健康状况、地方疾病谱以及和医疗费用相关的各项统计指标等，还积累了丰富管理经验，这些宝贵的财富为精算管理提供了条件，现在的关键是要转变管理方式，这方面要向商业保险公司学习。