70年我国社会保障制度改革的回顾与思考

杨良初 中国财政科学研究院社会发展研究中心主任

点此浏览完整报告

点此浏览视频专辑

点此浏览课件

我国社会保障制度建立与改革走过了不平凡的70年历程，浇铸了一代又一代社会保障工作者辛勤的汗水，取得今天这样的成绩很不容易。站在我国即将全面建成小康社会的节点上，站在中华人民共和国成立70周年的关键节点上，回顾我国社会保障制度改革和发展的历程，很有必要。

一、中华人民共和国成立以来我国社会保障制度的建立与发展

（一）改革开放前我国社会保障制度的建立与发展

1.我国社会保障制度形成与建立阶段（1949-1957年）

随着中华人民共和国成立，国家进入全面社会主义经济制度建立阶段，作为经济制度和体制的重要组成部分，社会保障制度进入全面建立阶段。当时，社会保障制度建立完全服从服务于经济建设和计划经济体制。我国社会保障制度最早是从全民所有制企业开始的，县以上集体所有制企业参照执行。国家机关与事业单位实行公费医疗、死亡抚恤等社会保障项目。

1950年5月19日，政务院颁布《救济失业工人暂行办法》，对城镇失业工人的救济范围、救济标准、方法及资金来源作了明确规定。1951年2月26日，政务院批准颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，这是我国第一部统一的社会保险法规，对建立我国企业职工社会保险体系架构具有重要意义。这部法规明确了除失业保险以外的养老、工伤、生育、遗属等基本保险项目，为我国企业职工社会保险制度发展奠定了基础，也是我国企业职工社会保险制度的基本法律依据。1956年，《中华人民共和国女工保护条例（草案）》完成，标志着我国女工劳动保护制度形成，它也是我国保护女工权益的第一部法规。1957年2月，卫生部颁发的《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，是我国工伤保险的专门法规，促进了我国职业病防治工作。

在国家机关和事业单位工作人员社会保障方面，1950年以来，国家逐步通过单项法规形式对工作人员的疾病、养老、生育、死亡抚恤等作出规定。1950年12月，内务部颁布《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》；1952年6月，政务院颁发《关于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位国家工作人员实行公费医疗预防指示》；1952年9月，政务院颁发《关于各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》；1955年4月，国务院颁发《关于女工作人员生产假期的通知》，同年9月，财政部、卫生部和国家人事局联合颁发《关于国家机关工作人员子女医疗问题》的规定；1956年，颁发《中华人民共和国女工保护条例（草案）》；1955年12月，国务院颁发《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》。1950-1955年，政务院及主管机关陆续颁布7个单行条例、办法，对国家机关、党派团体、事业单位工作人员的伤亡抚恤、医疗、疾病、生育、退休、退职等待遇作出规定，初步建立了国家机关工作人员社会保障制度。这一时期对全民所有制企业采取按工资总额一定比例提取劳动保险金的办法，统一调配使用，社会保障体系初步形成。1957年末，全民所有制企业职工2451万人，城镇集体所有制企业职工650万人，年支付保险福利费总额27.9亿元，占当时年工资总额的17.9%。

这一时期社会保障制度总体特征：一是建立了国家机关工作人员和企业职工社会保障制度体系的基本架构；二是确保这一时期国家经济建设和抗美援朝战争对社会保障的需要，起到了维护社会稳定的作用；三是起点低、覆盖广、法规层次低。

2.我国社会保障制度发展与徘徊阶段（1958-1978年）

1958-1978年，是我国经济建设曲折发展阶段。这一时期社会保障制度虽然没有大的改革和变化，但社会保障项目更加丰富与健全，社会保障管理有所加强，待遇标准有所提高。国务院陆续出台了大量社会保障法规和规定，对中华人民共和国成立初期出台的社会保障制度作出进一步完善和修改。一是修改补充了干部、工人退休退职规定，使退休退职制度更加健全。在退休制度方面，1958年2月，国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》；在退职制度方面，1958年3月，全国人大常委会批准《国务院关于工人、职员退职处理的暂行规定》。二是在疾病保险方面，改进了公费医疗与劳保医疗制度。主要针对企业职工劳保医疗和国家工作人员公费医疗中存在的管理和浪费问题，提出了一些改进措施。比如：看病要收挂号费，营养滋补药品除特批外，一律自理；职工因公负伤、因职业病住院，个人适当负担膳食费。在职业病保障方面，对硅肺病人生活待遇、还乡休养待遇等作出具体规定。三是对精简下放职工的生活安置问题作出了相关规定。1962年6月，国务院颁布《关于精简职工安置办法的若干规定》，凡是精简下来的老弱残职工，符合退休条件的作退休安置，不符合退休条件的作退职处理。对家庭生活有依靠者，发给退职补助费，家庭生活无依靠者，由当地民政部门按月发给相当本人原标准工资的40%的救济费。四是在社会保障业务管理方面。制定出台了一些有利于加强社会保障管理和方便职工保险待遇领取的制度和办法，有卫生部和全国总工会研究制定的《批准工人、职员病伤、生育假期的试行办法》、1960年7月全国总工会制定的《关于享受长期劳动保险待遇的易地支付试行办法》。此外，调整了学徒工的社会保障待遇，建立了农村合作医疗制度并得到一定发展。

十年动乱期间，我国社会保障制度遭到严重破坏。十年动乱结束后，国家重新把工作重点转移到经济建设上，社会保障工作处于恢复重建状态。1978年6月，国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行规定》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，1980年10月国务院颁发《关于老干部离职休养的暂行规定》。这一时期主要配合平反冤假错案工作，对恢复老干部工作和社会保险待遇作出一系列决定。1980年3月，国家劳动总局、全国总工会联合发布《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，恢复劳动保险金的提取与统筹工作。同时，集体所有制企业的社会保障制度也得到恢复。