适应经济发展新常态深化社会保障制度改革（2）

二、社会保障制度建设面临的新常态

中央经济工作会议强调了加强和改善民生保障工作的重要性，提出了“坚持守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的基本思路，要求“多做雪中送炭的事，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，更加重视社会大局稳定”。当前，社会保障事业正处在一个新的发展起点，一方面是经济发展新常态对社会保障制度建设必然带来新的影响；另一方面是城乡社会保障制度建设已经进入了一个新的发展阶段，这个阶段最显著的特征是我国已经步入了全民保障。据国家有关部门的统计，到2013年底，城镇职工基本养老保险、城乡居民养老保险的参保人数达到8.2亿，全国已有超过2亿人在按月领取养老金；城镇职工医保、城居医保和新农合参保人数超过13亿；社会救助制度实现了城乡全覆盖。所以要认真分析经济新常态和全民保障新形势下的新情况、新问题，并有针对性研究一些新政策、新措施。

（一）经济增速放缓可能影响到未来一个时期政府对社保投入的增长。在过去这些年的经济快速发展下，国家财力增强，在社会保障等民生事业上投入很大。城乡居民社会养老保险、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、农村最低生活保障等制度顺利开展，最主要的原因就是国家财政的直接扶持。城镇职工的养老、医疗保险也离不开财政补贴的支持。据统计，截至2013年年底，中央财政累计安排城乡居民基本养老保险制度补助资金1960亿元，新型农村合作医疗补助资金4142亿元，城镇居民基本医疗保险补助资金765亿元，农村最低生活保障制度补助资金2195亿元，年均分别增长191.9%、78.1%、121.6%、65.3%，均远高于财政支出增长速度。近五年来，中央财政安排职工的基本养老保险补助资金12487亿元，安排解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入职工基本医疗保险资金509亿元。随着经济增速的放缓，公共财政收入增速降低，2013年的公共财政收入增速10.20%，与2010年时的21.28%、2011年时的25.00%相比大幅下降。特别是地方财政在前些年的快速发展中收入主要来自土地出让和资源开发，由于增长方式的调整和变化，地方“不差钱”的年代已经过去了，而社保制度建设还处在初创时期，一方面现有的待遇水平由于福利刚性难以下调，另一方面现在的投入还远没有到位，所以各级政府面临着很大的社会保障支出压力。当然可以通过调整财政支出结构，加大社会保障的投入，但是其他民生事业缺钱的地方很多，需要统筹考虑。我们要充分的认识到，主要靠政府财政支撑的社会保险制度本身就缺乏可持续性，要合理的确定国家、用人单位和个人的责任。

（二）结构调整时期部分困难企业参保缴费能力可能受到影响。调结构必然产生阵痛。由于长期积累的结构性矛盾和问题集中暴露，目前一些企业生产经营困难，表现在规模以上企业经营成本上升、利润下降，部分行业大面积亏损，一些产能过剩和高能耗企业面临重组、破产；中小企业由于融资难、负担重，经营环境差。有人预测其程度可能不亚于1998年的国有企业大调整时期。企业生产经营困难直接影响到参保缴费的稳定性。据统计，2013年职工基本养老保险中断缴费人数达3064万人，比上年增长12.7%，中断缴费人数的增速高于参保人数增速的7.1个百分点。估计未来几年社会保险的脱保、断保现象还会持续。其他几项保险的断保情况没有统计，但问题也肯定存在。

（三）养老、医疗的支出压力将越来越大。首先是养老保险待遇水平的不断提高和人口老龄化加快对基本养老保险基金收支平衡形成较大压力。职工的基本养老保险待遇标准连续十年提高，2014年人均月养老金水平达到2000多元。由于尚未建立待遇正常调整机制，待遇调整主要依靠行政决定，没有遵循养老保险制度的精算平衡，这给各地基本养老保险基金的收支平衡带来很大压力，基本养老保险基金当期收不抵支省份数量出现增多。如果不考虑中央财政补助资金，2013年全国有19个省级统筹单位当期养老金出现收不抵支。同时，由于没有建立起多层次的保障体系，人们对养老保障的需求和期望集中于基本养老保险制度，伴随物价和生活成本的提高，对继续提高待遇水平仍有较大的期望。除了当期的收支压力，我国人口结构也出现了变化，老龄化程度正在快速加深。根据第六次人口普查数据，2010年65岁及以上人口占总人口的比重达到8.87%，而且随着人口平均寿命的提高、生育意愿的降低等，老龄化的速度在未来20年将大幅加快。新中国成立以后，老年人口增加1亿人用了60年，而据预测未来20年老年人口就将再增加1亿多人，2030年会达到2.3亿人。这决定了今后我国养老保险基金的收支平衡压力将持续加大。

其次是医疗消费水平的过快增长和医疗保险待遇水平的普遍过快提高形成医保基金的安全隐患。近年来医疗卫生费用的增长很快，卫生总费用从2001年的5026亿元增长到2012年的27847亿元，人均卫生费用从2001年394元增长到2012年的2057元，政府卫生支出、社会卫生支出、个人现金卫生支出的数额都在快速上升。医疗消费水平的上升既有科技进步、医疗服务成本和健康水平提高的合理因素，也有超越基本国情、资源浪费的不合理成分。过快的医疗消费水平上涨既加重了患者的医疗费用负担，也给医保基金的收支平衡带来很大压力。2013年年底，职工医保、城居医保和新农合在政策范围内的住院医疗费用报销比例分别平均达到81.9%、66.7%和75%，有些地方的报销比例达到95%以上。如果基金可以承受，国力可以支撑，提高报销比例甚至搞全民免费医疗当然好，但就我国目前的经济发展水平，还远远没有能力做到。那么局部实现“共产主义”可以吗？肯定不行。由于短期内过快地普遍提高各类疾病的报销比例，2013年全国有225个统筹地区的城镇职工医疗保险统筹基金出现当期收不抵支，其中22个地区的统筹基金累计结余出现赤字。城镇居民医疗保险基金当期收不抵支的统筹地区达到108个。新农合的基金收支情况没有全国的统计数据，从部分省市的调研情况看，问题可能更加严重。这些问题不仅涉及到基金的安全，也关系到制度的可持续发展。

(四)全民保障更加凸显制度公平性问题。目前在养老、医疗等社会保险方面，不同人群不同制度共存的局面可能还要持续一段时间，但公平性问题要引起高度重视。现在一方面存在着三种人群（职工、城镇居民、农民）之间的制度性差距，另一方面又存在着缴费水平差距大但待遇水平逐步拉近的政策性差距。在过去城乡分割和部门分别管理的体制下，这种矛盾冲突还不太明显，随着城乡统筹和管理体制的统一，这些矛盾就会集中的显现出来。调研中了解到，有些地方城乡居民社会养老保险的基础养老金水平一直没做过调整，居民反映与职工的养老金水平差距大；有些地方的城居医保和新农合的参保人员提出要“同城同待遇”、“同地同待遇”，也有一些企业和职工为了减少缴费，提出要退出职工医保参加城居医保或新农合的要求。宪法规定了每个国民都有平等的获得国家给予的各项社会保障权利。理论上讲，既然社会保险是国家提供的保障基本水平的制度安排，这个基本水平在不同社会成员之间就不应该相差太大。从实际看，由于我国长期以来存在的城乡差别、地区差距以及社会保险制度建立初期采取的因地制宜、先易后难、地方统筹等政策，形成了以人、以地区划分的不同制度及待遇标准，也就是今天我们说的制度碎片化，这是制度建立过程中不可避免的，我们要承认它，当然更要正视并逐步地解决。从长远看，应该研究建立统一的覆盖全体国民的基本保障制度，国民无论什么身份和地域，都享有同样的基本保障。在人人享有基本保障的基础上，建立符合不同人群需求的补充保险制度，个人可以根据缴费能力自主选择，实现权利义务的对等。就医疗保险的管理体制，近期应按照中央的决定和国务院机构改革的要求，尽快整合城乡医疗保险管理体制，统一城居医保和新农合制度，实现城乡居民医疗保障待遇的公平。在此基础上，逐步实现城乡居民和城镇职工大病保障待遇的统一，使患大病的人群无论是参加哪种医疗保险都可以获得大致相同的保障待遇。