德国国家治理的经验与启示

从20世纪90年代开始，在德国学术界，“治理”概念被越来越广泛地运用到法学、政治学、经济学、社会学等各个领域，并通过在前面加上修饰性、限定性词语而衍生出相关概念群，如“全球治理”“国家治理”“地方治理”“社会治理”“社区治理”“环境治理”“经济治理”等。但即便如此，到目前为止，对于“治理”概念仍存许多歧见。柏林赫尔蒂公共管理学院费德勒教授等人认为，由“统治”到“管理”再到“治理”，绝非文字游戏，而是反映出公共政治理念的发展变迁，即从权力的单向度强制行使转变为国家与社会的良性互动，意味着治理主体的多元参与和政府权力的下放。

城镇化发展追求“小即是美”

德国并非到处是高楼林立、人头攒动的大都市，引人注目的反而是特点鲜明、环境宁静的小城镇。德国城市研究所所长马丁说，德国再城镇化的趋势非常明显，而相对较高的城市生活品质是重要的驱动因素。总体看来，德国的城镇化发展以中心城市为依托，以小城镇发展为重点，形成了一个大、中、小城市协调发展的合理体系。德国有柏林、汉堡、慕尼黑、法兰克福四座人口超过百万的大都市，有11个大城市圈，更多的则是人口在2000—10000人的小城镇。德国城镇化建设遵循“小即是美”的发展思路，产业政策的重点在于中心城市和小城镇。“小即是美”的发展思路，造就了一大批分布均匀、设施完善、功能明确、经济发达的小城镇，既有效避免了“城市病”，又利于实现传统农业型村庄的现代转型。

众所周知，城镇化是工业化发展的必然产物，也是现代文明的标志，是任何国家现代化过程中一个不可逾越的发展阶段。我们可以从德国奉行“小即是美”的城镇化思路中获取有益的借鉴。在我们这样一个拥有13亿多人口的发展中大国实现城镇化，在人类发展史上没有先例。我国农村人口的转移不宜走向大城市聚集的道路，而应该充分发挥小城镇的作用，以此有效避免“城市病”，破解城乡二元结构，实现工农、城乡协调发展。2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。毫无疑问，沿着这一思路发展，必将探索出一条适合中国国情的城镇化新路。

多方协力治理环境

德国的环境治理具有典型的“先污染后治理”特点。一段时期内，德国生态环境遭受工业化和战争的双重破坏，环境污染程度世界罕见，严重影响居民的生活质量和生命安全。从20世纪70年代开始，德国政府开始高度重视生态修复，为此采取了多种手段综合治理环境。其一是采取多层次的环境立法。其中既有特别规定，也有环境单行法以及部门法，此外还有联邦法律体系中与环境密切相关的法律。其二是运用经济调节手段。经济手段包括按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”征收环境税，以及根据《欧盟排放权交易指令》而采取的排污权交易。其三是依靠先进的科学技术。一方面，德国政府依靠先进的生态修复技术，治理土壤污染和河流污染。经过多年努力，终于重现碧水蓝天。另一方面，德国利用先进的生产技术，已经实现了从高投入、高消耗、高污染为主要特征的粗放型生产方式，到低消耗、低污染、高效益、高产出为主要特征的集约型生产方式转变。其四是鼓励多方参与环境治理。德国在环境治理上的成功，在相当程度上源于其已经建立了政府、企业、公众协力参与的良性互动机制。议会和政府通过立法和行政手段，全面领导污染治理；生态组织和相关专家为政府的积极治理建言献策；公众可以直接或者间接参与到环境的立法、司法和执法的各个环节；环保NGO参与政府和企业的有关环保规划，代表公众发声。

生态问题是工业文明的产物。如何处理好经济发展与环境保护的关系，是人类必须长期面对的问题。德国采用多种手段综合治理环境，尤其是采取了严格的法律和制度来修复、保护生态的做法，值得借鉴。