城乡融合是城乡协调发展的核心

“‘协调’对于目前整个中国所处的发展阶段而言是非常关键的词汇，而‘协调’最重要的一部分就是‘城乡协调发展’，原因在于，我们整个城乡关系对于中国这样一个仍然处于从农村社会向城市社会转型阶段的国家而言至关重要。”近日，国务院发展研究中心学术委员会副秘书长刘守英对中国经济时报记者表示。

“十三五”规划建议明确提出“城乡协调发展”的目标和任务，在刘守英看来，城乡协调发展的核心是城乡走向融合。那么，“十三五”时期如何推进城乡融合发展？应当如何消除城乡之间的体制性障碍以实现城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化？刘守英就上述问题作出解答。

城乡协调发展始终是我国从农村社会向城市社会转型最重要的问题之一

中国经济时报：“十三五”规划将“城乡协调发展”放在突出位置，强调坚持工业反哺农业、城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。您认为，推动“城乡协调发展”的重要性体现在哪里？

刘守英：目前，我国城镇化进程刚刚过半，到2014年，我国城镇化率约为54％，而户籍人口的城镇化率不足40％。

从城乡人口的布局来看，中国正好处于从农村社会向城市社会转型的过程中，相当于还有一半的城市社会，一半的农村社会。

从农村人口就业来看，目前仅有约1／4继续以纯农业为主的农民，将近一半的农民处于兼业状态。由于城乡的二元体制，农民落脚城市缺少相应的制度保障。

从城乡关系来看，改革开放以来，城乡发展空间不平等问题严重。尤其是近些年，城市征用农村土地扩张，城市版图不断扩大，而农村版图不断缩小。此外，更主要的是城乡在权利和利益分配上不平衡加剧，比如土地由农地变为城市土地，土地级差收益主要用于城市建设，农民所分享的土地级差收益份额很小。另外，整个城乡之间的公共服务、社会保障、养老体系等也存在严重的不平等。虽然从“十六大”以来，在消除城乡不平等方面我们作了很多努力，但是城乡之间的差距还是很大。

从整个历史发展来看，中国从农村社会向城市社会转型过程中，积累了很多经验教训。我们发现，往往是在城乡协调做得比较好的时期，农村繁荣发展，城乡关系顺畅，整个社会的治理和稳定也做得比较好。比如，在20世纪80年代初期到中期，农村经济超高速增长、农产品供给充分、农民收入高速增长、农村发展空间不断扩大、产业结构变革很快，这个时期农村高速发展，带来的是农村和城市收入差距缩小，对国民经济的支持力量很强。但到了20世纪90年代，农民负担加重、收入减少、发展机会减少、城乡之间的不平等加剧，陷入新的不协调状态，对整个社会稳定产生很大影响。2000年以后，城镇化进程加速，城市高速发展，由于城乡之间体制性障碍没有消除，要素市场流动不畅，城乡权利存在不平等，导致城乡之间收入差距扩大，城市高度繁荣，而农村许多地方处于凋敝。

由此可见，城乡协调发展始终是我国从农村社会向城市社会转型最重要的问题之一。

中国经济时报：党的“十六大”明确提出统筹城乡经济社会发展的方略，而“十八大”改为城乡发展一体化，这一思路的变化新在哪里？

刘守英：“十六大”提出统筹城乡发展，主要是针对20世纪90年代城乡差距拉大、城乡发展不平衡、公共服务不均等等问题而提出。旨在消除城乡二元体制性障碍。主要着力点是建立统筹城乡的政策体系，改变原有的在公共品的提供、公共服务的保障上，城市有而农村没有的状况，在建立农村养老保障、社保等体系，增加农村公共品供给和基础设施建设等方面取得了很大的成绩。然而，尽管在政策上做了这么多努力，但是，这一轮城乡统筹也出现一些误区。

在城乡统筹过程中，政府主导力量过强，市场在资源配置中力量不足，社会资本参与不足，导致资源和要素过多地配置到城市，效率低下。到目前为止，城乡发展不平衡的状况没有得到根本改变，甚至随着城市的高速扩张，城乡发展不平衡的格局有所拉大。

究其原因，主要有以下四点：第一，在这个期间，城市的发展空间不断扩大，而农村的发展空间被压缩。第二，农民和市民在权利上的不平等没有根本消除，比如土地权利的利益分配。第三，城乡之间二元体制性障碍没有根本打破。第四，整个城乡的要素市场没有根本打通。从土地市场来看，农民丧失了土地发展的权利；从劳动力来看，尽管跨区域的劳动力流动在增加，但是由于户籍制度的限制，农民不能落脚城市；从资本市场来看，农村资金仍然处于净流出的状态，针对农村的金融服务机构主要还是局限于农村信用社，而大的金融机构对农村的金融服务很少，导致城乡资本市场发展差别仍然很大。

在这种格局下，城乡之间仍然存在巨大鸿沟，成为决定到2020年全面建成小康社会目标能否实现的关键。为此，中共十八届三中全会提出健全城乡发展一体化的体制机制，促进生产要素在城乡之间合理流动和平等交换，实现城乡共同发展与共同繁荣。