“十三五”时期安全生产工作的格局、态势与思路

2015年10月29日五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。建议指出，重大安全事故频发已成为制约经济和社会持续发展的短板之一，要求建立风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险，提高安全生产风险防控能力。建议还结合现实问题，对“十三五”时期的安全生产工作做了部署。

“十三五”时期是中国进入新常态的关键时期。所谓新常态，就是高质量、有效益、公平、可持续的发展。安全生产监管系统在“十三五”时期要把握新常态、适应新常态、引领新常态，必须要把握与经济发展相辅相成的安全生产工作和方法，通过保证生产经营和社会运行的安全性来提高经济社会发展的质量和效益。要做到这一点，首先必须对“十三五”时期安全生产工作的新格局进行分析，其次对“十三五”时期经济发展与安全生产工作的基本态势做出基本判断，在此基础上，以理论、目标和问题为导向，对安全生产工作体系开展创新和完善工作。

一、“十三五”时期安全生产工作的新格局

首先，安全生产必须服从大安全的格局和经济社会协调发展的大局。2015年，国家将安全生产纳入国家大安全的格局中，这对安全生产工作的水平提升是一个很好的发展契机。在“十三五”时期，安全生产监管系统应当立足大安全工作的资源，夯实安全生产工作的基础。“十三五”规划建议和有关文件重新提发展是硬道理，发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，促进公平、安全、可持续的发展。这说明，意味着经济和社会发展发展要以安全发展为前提。习近平总书记指出，发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展，因此无论是产业结构、增长方式、消费模式改变，都要以安全为前提，以安全为保障。这为安全生产工作进入经济社会发展的主战场奠定了基础。在从历史的发展角度来看，安全生产工作必须要加强，但是不能脱离发展阶段谈安全生产，更不能超越发展阶段高安全生产大跃进。今后五年，越是经济下行，安全生产的风险越大，就越应重视安全生产。重视安全生产，须要找到安全生产监管的抓手和撬动整个安全生产监管格局的杠杆，否则会事倍功半。

其次，安全生产工作与全面建成小康社会的任务相结合。总书记强调，“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划，必须紧紧扭住全面建成小康社会存在的短板，在补齐短板上多用力。在“十三五”时期，要有7000万人精准脱贫，有的通过产业扶持脱贫，有的通过转移就业脱贫，有的通过异地搬迁脱贫。那么在这些脱贫的方式之中，可能存在哪些不安全的问题，可能哪些需要安全保障的问题，就需要全国安全生产监管系统做出预测性研究。另外，小康社会应当是一个生产发展、生活富裕、条件安全的安全文明时代，那么在全面建设小康社会的伟大工程中，道路、机场、垃圾处理、上水供应、污水处理、养老设施、教育设施、电力供应、信息保障、物流发展等建设工程必然要大发展，这些产业的发展可能存在哪些安全生产问题，隐患和事故可能分布的行业、领域、区域、时段、人群等，也需要全国安全生产监管系统开展精准的预研究。

其次，安全生产工作要融入高质量、有效益、公平、可持续发展的包容发展大局。“十三五”时期，中国的GDP增速将实现中高速发展。这意味着，经济社会的发展将是高质量的发展，每个百分点的GDP都包含更多的科技含量、就业容量、生态质量和安全水平。2013年第三产业比重首超第二产业，2014年我国第三产业在三大产业中占比首次超过50%。这说明，第三产业在“十二五”时期得到迅猛发展。“十三五”时期，第三产业的发展将还会有所提升，如工业化和信息化融合发展水平进一步提高，产业迈向中高端水平，先进制造业加快发展，新产业新业态不断成长，服务业比重进一步上升，消费对经济增长贡献明显加大。那么整个经济结构的持续改变，会对安全生产的形势有什么影响？我国的安全生产保障和监管工作是否做好了转型？都需要研究。“十三五”时期，随着经济社会的发展，人民群众的安全生产诉求提升，定力下降，讨价还价的余地小，所以，亟需进一步加强安全生产工作，推进基本服务均等化，让人民群众享受改革开放和安全生产的成果。最近几年发生的PX工厂爆炸事故和天津港爆炸事件，进一步加剧了人民群众的担忧感，化工厂建设的邻避效可能在今后五年集中出现。

第四，安全生产工作要和城乡建设一体化、区域协同发展的国家发展战略和“一带一路”的国际发展战略相结合。“十三五”时期，国家要缩小城乡差距，拓展新的发展空间；要进一步推进京津冀、长三角和珠三角协同发展，形成三个具有国际竞争力的增长极。也就是说，城乡发展、区域发展相均衡，必将促进GDP的增长。但是同时，也要让安全生产发挥制约和促进作用，如用安全生产的条件和目标来优化城乡发展和区域协同发展的格局，优化产业布局和结构，既防止重复建设，又促进安全生产，更提高区域的综合经济效益。“十三五”时期，国家将重视国内国际经济联动效应，更好利用两个市场、两种资源，推动产业转型升级，培育新的竞争优势。措施之一是，推进基础设施互联互通和国际大通道建设，共同建设国际经济合作走廊。措施之二是，通过“一带一路”把中国产能相对过剩的产业转移到有关国家，共建境外产业集聚区，推动建立当地产业体系，既促进这些国家就业和经济发展，拓展产品销路，也降低我国企业生产经营的综合成本，实现互利共赢、共同发展。无论是开展基础设施互联互通和国际大通道建设，还是企业进军其他国家，都需要知晓对方的安全生产规则，规避对方的安全生产风险。这些也值得我国安全生产监管系统认真研究。

第五，安全发展的理念要和创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念相契合。“十三五”时期，创新、协调、绿色、开放、共享是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，也是改革开放30多年来我国发展经验的集中体现，反映出我们党对我国发展规律的新认识。安全生产工作要坚持安全发展的理念，而创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念与安全发展的理念密切相关，因此在“十三五”时期，安全生产工作要以这五大发展理念为主线进行谋篇布局。如何创新安全生产，协调安全生产和大安全的关系，协调安全生产和环境保护、经济发展的关系，开放安全生产科技研发和投入，开放安全生产第三方治理体系，共享安全生产的基础和条件，值得社会各界思考。

此外，目前的安全生产形势仍然严峻的局面，说明安全生产监管的体制和机制尚不能适应新常态的要求，需要创新。“十三五”时期，国家会进一步加大简政放权的力度，很多许可会取消或者下放，这意味着地方事权会加强。那么如何既加强对地方的安全生产监管监察，又促使地方的党委和政府按照安全生产“党政同责、一岗双责、齐抓共管和失职追责”的要求，发挥属地的管理和监督作用，是一个实实在在的新问题。这需要安监部门开展深入的调研。