朱喜群：中国城乡一体化加速整合路径（3）

加速转变政府职能

中国城乡二元结构是“自然分化”和“人为分化”共同作用的城乡二元体制。消除城乡二元体制必须打破制约经济社会一体化发展的制度障碍。同时，新型城镇化、新型工业化和农业现代化实现过程所牵涉的重大制度变革均需政府推动体制创新及政府自身改革来予以实现。

一是消除城乡发展一体化的体制障碍。首先，深化户籍制度改革。逐步有序放开城市落户限制：建制镇和小城市首先取消落户限制，中等城市逐步取消落户限制，大城市落户条件需合理界定，特大城市则仍严格控制落户条件以免造成人口进一步膨胀。其次，深化农村土地制度改革。在不改变土地用途和城乡规划的前提下，农村主体可将土地用于出租、抵押、转让，也可作价入股或折股从事合作经营或股份经营，以获取土地的资本化收益。农村建设用地可进入城镇建设用地市场。同时，稳妥推进农村住房的担保、抵押和转让。

二是全面推进基本公共服务均等化。基本公共服务均等化是城乡一体化发展的“应然之举”。公共服务均等化的关键在于增加农村公共服务供给。一方面，构建城乡一体化的基本公共服务体系。在基本公共服务体系中，民众更关心义务教育、社会保障、劳动就业和医疗卫生等基本公共服务。这为政府公共服务供给顺序提供了参考。另一方面，建立有效的财政转移支付制度。明确各级政府在农村公共产品供给中的责任，将农村公共产品供给纳入各级财政负担的范围。此外，城市农民工公共服务供给水平的提高同样需要大量的财政投入，需确立其公共服务供给的成本分担机制，并据此建立有效的财政转移支付制度。一个可供参考的办法是根据城市常住人口的数量来确定公共服务转移资金的大小。与此同时，加强对贫困落后农村地区的一般性转移支付，增强其提供公共服务供给的能力。

三是完善农业农村发展支持保护体系。其一，加大财政支农力度，调整财政支农资金分配结构。财政支农资金更多地花费于农村和农业基础设施建设、农业科技服务支撑体系的建立，减少直接干预农业生产的支出。其二，加强对农业主体和农民合作组织的培育，尤其要扶持农业龙头企业。其三，建立和发展农村金融服务体系，引导资金向农村倾斜。

四是加强政府自身能力建设。贾斯特·法兰德等指出，政府自身能力不足常常是农村和农业发展政策不完善的根源。为此，政府需加强自身能力建设。其一，改革政府官员考核评价机制。应加大农村农业工作在绩效考核体系中所占比重，减少直至取消GDP考核。其二，合理划分纵向政府职责关系，调整政府财政预算的结构。其三，理顺政府各部门的职能分工，打破部门交叉和部门分割。

（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院、“新型城镇化与社会治理”江苏省协同创新中心）