蒋元文：精准选择地方立法模式

地方立法作为国家立法的重要组成部分，在引领、规范和调整、促进地方经济社会发展中，具有不可或缺的重要作用。改革开放以来，大量的地方立法，为推动地方发展，提供了重要保障。从实际情况来看，地方立法的优势发挥还不够好，还需要进一步加强和改进。在此，笔者就观察了解到的地方立法的三种模式作一个简要的探析。

第一种模式，重复性立法。也就是重复相关法律和行政法规，以及相关文件的规定，集中起来，制定一个地方性法规或地方政府规章，每条每款都有来源、都有依据。这种地方立法在改革开放初期比较突出。同时，在当时地方立法尚处于探索阶段的客观情况下，没有相关依据也出不了台，从而导致了大量的简单的重复立法。现在这种立法仍然存在，但随着改革开放的深入，立法技术的提高和立法理念的改变，简单的重复性立法占的比例越来越小，省区市这一级基本没有。自治县的立法中，因其立法空间较小，立法变通权运用多方受限等原因，导致在有的自治条例和单行条例中，还存在重复性条款比较多、特色不够突出、立法的原创性不够等需要改进的问题。但这些问题已经不是地方立法的主流。

第二种模式，集成式立法。也就是集中上位法的相关规定，比如水资源管理、大气污染防治，就把全国人大及其常委会制定的相关法律、国务院制定的行政法规、国家相关部委制定的规范性文件和通知等，按章节条款集中起来，同时，结合地方实际和借鉴外地同类法规规章的操作性规定，就上位法不明确的予以明确或上位法授权规定的内容予以完善，就形成了地方性法规或地方政府规章。这种立法在目前占的比例比较大。多数地方立法，就是这种模式，每年消耗的立法资源也比较大。其制定的地方性法规或地方政府规章，内容庞杂、系统，大而全、小而全的比较多，少则二十多条，多则上百条，但真正有效管用的条款并不多。如何合理利用立法资源、提高立法质量，需要认真总结这种模式的经验，不断加以改进完善，以更好地适应改革发展的需要。

第三种模式，创制性立法。也就是按照上位法的立法精神，结合地方实际和坚持有效管用、不重复、不抵触的原则，以及凡是政策文件能管的就不需要立法和有几条就制定几条的要求，仅就上位法不明确的予以明确，或上位法授权应予规定的内容予以完善，或将地方好的做法经验确需法制化的。尽管这种立法的针对性、可操作性、实用性比较强，简单明确，很受欢迎，但在地方立法层面的运用却比较少，尤其是法规性决定更少。究其原因，地方立法条款减不下来，主要还是没有跳出固有的思维模式，盲目追求立法的系统性、完整性，没有坚持实事求是，没有坚持问题导向，生怕拿出来的东西不像法，生怕别人非议和质疑，因而，宁愿浪费精力去搞法典式的地方立法，也不愿开拓创新，去做新的探索和尝试。

这三种模式，反映了地方立法的实际情况，反映了地方立法的三个不同发展阶段，反映了地方立法的发展趋势和努力方向。作为国家层面而言，立法需要系统完整，需要具有支撑性的法律，需要健全完善法律体系，这是毫无疑问的。但对于地方立法而言，因其实际情况、立法职责任务各不相同，以及上位法精细化的推进和网络查询的方便快捷，在立法上就没必要照抄照搬上位法。为此，笔者倾向于第三种模式为地方立法的最佳选择，应大力提倡，扎实推进。但就目前情况，这样的立法还不是很多，需要地方人大或地方政府按照“四个全面”战略布局的要求，以更加务实的改革创新精神，积极探索做好地方立法的路径、方式，加强地方立法的组织协调和论证，用好有限的立法资源，在纷繁复杂的社会中，针对客观规律和特点，抓住立法的关键环节和重点内容，发挥好地方立法“秤砣虽小压千斤”的重要作用，使地方立法真正有效管用。

（作者单位：重庆市人大常委会研究室）