叶艳秋：农村土地整治中的金融服务

随着工业化、城镇化和农业现代化的同步推进，土地供求矛盾日益突出。如何在守住耕地红线、保障粮食产能的前提下盘活农村土地资源，释放土地要素的生产潜力，已成为供给侧管理亟待解决的重要课题。

土地整治是对低效、不合理利用和未利用土地进行治理，对生产建设破坏和自然灾害毁损土地进行恢复，以提高土地利用率的活动，包括农用地整治、土地开发、土地复垦、建设用地整治和土地综合整治等内容，涵盖城市和农村。我国20世纪50年代至70年代的农田基本建设实质上就是土地整治。新时代的土地整治工作始于1997年，经历了土地整理、土地开发整理和土地整治三个阶段。2010年国务院文件中首次提到“农村土地整治”，要求农田整治与低效利用建设用地整治相结合，改善农村生产生活条件。2012年，国土资源部颁布《全国土地整治规划（2011-2015年）》，完整提出“土地整治”的概念，建立了制度性框架。

值得注意的是，农村土地整治是农村产权改革的基础性工作，与土地经营权流转、集体经营性建设用地直接入市和土地收储的关系密切，也容易混淆，有必要进一步厘清概念。

第一，农地整治与农村土地经营权流转既有所不同，又密切相关。首先是环节不同。土地整治属于土地管理的最前端，是将未利用、低效利用土地整理为耕地或建设用地，以提高土地利用率的行为。经营权流转属于土地流转环节。其次是主体不同。土地整治主体大多数是经授权的企（事）业法人，而经营权流转主体就是拥有承包权的农民。最后是结果不同。土地整治的结果是增加耕地面积、提高耕地层级，扩大建设用地面积。经营权流转的结果是农业的规模化、产业化经营，以及由此带来的农民两极分化：一方面种养大户、家庭农场数量增加，另一方面农业产业工人增加、农民市民化趋势明显。

但二者又密切相关：土地整治是承包权调整和经营权流转的必要条件，实际操作中许多地方在整治的同时就开始规划土地结构、调整承包内容，二者相互影响、相互作用。

第二，农地整治是集体经营性建设用地直接入市的前提。十八届三中全会《决定》提出要“建立城乡统一的建设用地市场”。2015年初，经全国人大常委会授权，国务院确定在全国33个试点县（市、区）暂时调整实施《土地管理法》等有关法律条款，试点区域集体经营性建设用地与国有建设用地“同权同价、同等入市”，赋予同国有建设用地同等的法律地位。

第三，农地整治与土地储备在内容上有交叉，但区别明显：首先是主体不同。土地储备由市、县政府的国土部门负责，具体实施由土地储备机构承担，而土地整治的实施主体多元化。其次是土地性质不同，土地储备是政府对已经取得使用权的土地进行储存和开发。三是目的不同。土地储备主要为社会提供建设用地，而土地整治的首要目的是守住耕地红线、保障粮食产能，其次才是解决发展用地问题。

从金融服务的角度看，农地整治项目可以归结为三种运作模式：一是单纯的农用地整治，其实质是增加耕地面积、提高耕地质量和产能，以财政投入为主。二是围绕城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡指标开展的建设用地整治、土地开发和复垦，项目本身能产生指标收益。三是综合整治项目，是第一种和第二种模式的综合。

相应地，在农村土地整治的过程中，会产生以下金融需求：一是融资需求，主要用于弥补项目资金缺口，多为过渡性资金安排，还款来源是与土地相关的各类财政收入、土地指标收益以及超标安置房销售收入等。二是财政资金代保管需求。土地整治由政府主导，整治项目往往匹配中央专项资金和地方财政补贴，一般按计划分年拨付，需要银行代保管财政资金，能够为银行提供稳定的财政性存款。三是土地估价、主体评级、结算等中间业务需求。