杨雪冬：社区治理重在培育公共精神

编者按：2016年4月24—29日，按照中央党校的统一安排，中央党校第40期中青一班二支部“当前我国基层治理存在的突出问题及对策”调研组在重庆市南岸区进行了调研。调研组通过阅读文献、实地走访、举行座谈等方式，以城市社区治理为主要研究对象，以南岸区的经验做法为主要依据，结合各地社区治理的实践探索，形成了调研报告。

存在的主要问题

社区居民的多样化需求与国家制度的有限供给是社区治理的主要矛盾。具体而言，主要有以下问题。

对“社区”的定位模糊。“社区”是一个外来词，尽管已经进入官方文件，运用于日常话语，但是并没有明确的法律界定。这造成了各地改革对于“社区”理解不同，划分的标准各异。尤其是当各地的社区改革将社区作为国家治理的最底层进行重构和建设的时候，在法律上明确社区的定位，将之与城市居委会区分开来更为重要。否则，社区可能就会成为一些地方党委政府随意划分、设置的行政空间，失去其自身发展的逻辑。由于对社区的理解不同，社区治理的各个参与主体对社区有不同的目标期待。党委要在社区建立基层组织，以实现党的意志；政府要让社区成为各项职能的落脚点，以保证政令畅通；社会组织希望能借助社区发展起来，体现自己的价值；市场力量希望能在社区中培养消费偏好，扩大消费群体；社区居民希望社区能提供安全清洁和睦的生活环境。

社区治理结构存在失衡。社区治理是多主体参与的，党委政府发挥着主导作用。但是，在实践过程中，主导作用很容易变成对社区事务的包办代替，社会协同、公众参与没有发挥足够作用。此外，社区主管部门不明确。民政部门一直是社区建设的积极推动者和主要责任部门，但是社区治理的范围超出了社区建设。尤其是社会治理任务提出后，地方党委承担起更为直接的协调推进责任，有的由政法委负责，有的成立了专门的社会工作委员会或者社会工作部具体负责。总的来说，各地的做法不同，都希望中央能明确主管部门，以保持工作的上下衔接。

社区治理方法手段相对简单。社区治理需要多种方法手段，其中规划是实现社区良好治理的基础性方法，但是社区通常并不是城市规划考虑的重点。一些地方的城市规划更关注经济发展，而不是社区生活，往往会为了产业的布局、道路交通的改造，甚至开发商的利益，随意修改居民小区配套设施布局，拉长居住区与工作区之间的距离。一些新建社区或者规模过大，或者配套设施不足，或者治理结构建设得慢；一些新建城市重地上建筑，轻地下设施，重道路街面，轻小区环境，等等。这些都降低了社区生活的质量，不利于社区认同的培养。项目制作为推动社区建设的重要手段，存在缺乏统筹规划，主题变动大，缺乏连贯性；项目种类多，资金使用分散，难以有效引导；项目申请评估程序繁杂，实际完成项目时间有限，影响项目完成质量。加上相当多的社区能力不足，工作动力不够，只能从容易的工作入手，甚至改头换面重复劳动。

社区精神还有待养成。人的城市化是需要时间的，城市生活习惯是养成的。随着城市化进程加速，大量习惯分散居住、独立居住的人口向集中居住的城市社区聚集，从熟人社区来到陌生人社区。对于他们来说，既要习惯在集中的空间里生活，个人利益服从于社区公共利益，也要在陌生的环境下培养出邻里守望的情感，形成对新社区的认同。参与是社区精神养成的根本途径。目前社区公共参与面临着居民参与热情不高、公共参与方式单一、居民自我组织能力不足等问题。更重要的是，在一些业主小区，由于业主与开发商、物业管理公司之间存在着矛盾，一些地方政府担心业主维权，所以对社区公共参与采取冷处理，甚至压制的态度。