陈亮：治理有效性的实践考量

“作为最小国家的治理”，西方语境中的治理难以避免治理失灵问题

治理是20世纪90年代以来，为应对国家统治模式、管理模式失灵而提出的一种新的理论范式。西方语境中的治理具有明显的社会中心主义倾向，更强调社会作为自组织的核心作用，国家被定义为“调节人和社会力量的伙伴，它通过协商和对话来调节和参与各种社会力量解决社会问题的努力”。由此观之，治理在某种意义上等同于“作为最小国家的治理”。

虽然治理在一定程度上能够弥补国家统治模式、管理模式中的某些不足，但是治理的适用性并不是无限的，同样会伴随“治理失灵”的问题。一般而言，治理失灵可能由以下三个主要方面的因素导致。

一是社会难以承担“元治理”的角色与功能，从而带来治理失灵的问题。在治理实践过程中，社会因其自身在提供治理的基本规则、保证不同治理机制体系兼容方面的局限性，使得它难以承担“元治理”的角色与功能。如果继续坚持社会中心主义范式下的治理理念，那么很容易产生“相当的政策非理性、制度间的斗争、管辖权的重叠，以及竞争性政策网络的扩散”。在这个过程中，社会难以在发生冲突或争议时充当“上诉法庭”，对分歧化利益进行系统的整合和有效的汇聚。在“元治理”角色与功能缺失的情况下，治理失灵的风险大幅提升。

二是社会自利性的客观存在带来治理公共性的缺失，从而引发治理失灵的问题。在治理过程中，一些利益集团为了使本集团利益最大化，总是千方百计在治理实践过程中影响治理议程，使治理收益的分配更多地向本集团成员倾斜，在这个过程中，一些利益集团实际上成为自利自为的主体，它们干扰治理实践，将治理实践利益分配的公共性转化为集团利益的自利性，从而违背了全体社会成员的共同利益。公平正义是社会制度的首要价值，治理只有以公平正义为内在价值才能实现合法性与有效性的统一。在社会中心主义的范式下，社会作为治理主体本身难以打破一些利益集团对治理公平性的俘获，从而引发治理的合法性危机。

三是基于协商的机制，在涉及道德分歧、价值分歧以及固化利益争端时，不可避免地陷入治理失灵状态。协商是治理的主要运行机制，基于协商平台，多元主体开展对话与交流，其目的是实现重视所有人需求和利益的、具有集体约束的“重叠共识”。但是在涉及道德分歧、价值分歧以及固化利益争端时，人们通过简单的协商机制很难超越自身的自利性，因而，不可避免地在这类问题上出现协商治理“无果的局面”。