潘功胜：加快农村金融发展推进金融扶贫探索实践

消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是社会主义的本质要求。中央扶贫开发工作会议召开后，人民银行及时召开全国金融助推脱贫攻坚电视电话会议、全国银行系统金融精准扶贫工作座谈会，对扶贫开发金融服务工作进行了统筹安排部署，目前，整个金融系统已经积极行动起来，金融助推脱贫攻坚工作正在全面有序扎实推进。金融扶贫作为我国农村金融发展的重要内容，现阶段工作重点是抓好各项政策落实落地，紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”方略，瞄准建档立卡贫困人口“脱贫”发力，大力发展普惠金融，多渠道增加对贫困地区和贫困人口的信贷投入，着力助推脱贫攻坚。

一、农村金融改革发展成效显著，夯实了我国金融扶贫的工作基础

我国目前贫困地区和贫困人口主要在农村。从这个意义上说，在贫困地区，做好金融扶贫与发展农村金融是一个问题的两个方面。之前，我们在深化农村金融体制机制改革，创新农村金融产品和服务方式等方面进行了积极探索，取得了明显成效，也积累了很多经验，为我国金融扶贫工作打下了良好基础。

（一）规范整顿农村金融秩序，积极防范和处置金融风险

亚洲金融危机爆发后，为规避多年积累的金融风险，推动金融机构持续健康发展，我国对金融风险控制采取了更为严格的措施，加大了对农村金融风险的处置力度。

一是规范整顿农村金融秩序。1997年，中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及县以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略。“十五”期间，大型商业银行逐步退出农村金融市场，使农村金融机构数量与服务急剧减少。据统计，2005年年末，商业银行县（及县以下）网点仅3.19万个，较2000年减少了2.62万个；县（及县以下）网点人员43.14万人，较2000年减少了17.9万人。

二是重点推进农村信用社改革。1996年，《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出，要“建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。把农村信用社逐步改成由农民入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的合作性金融组织。农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，改由人民银行监管。由于历史包袱沉重，农村信用社不良资产率总体偏高，承担风险能力较弱。按照当时的贷款四级分类口径，2002年年末，全国农村信用社不良贷款余额达5147亿元、不良贷款率达37%。

三是限制和取缔农村非正规金融活动。1999年，在全国范围内开始撤销农村信用合作基金会。截至2002年年末，国家共投入资金1000多亿元，清理整顿农村信用合作基金会近3万个，其中6300多个并入农村信用社，关闭22000多个。

“十五”期间，农村资金外流情况严重，并有逐年加大的趋势。农村资金外流和农村土地、劳动力外流一起，形成了新的工农城乡“剪刀差”。县及县以下银行机构存贷比从2000年年末的74.8%大幅下降至2005年年末的56.3%，存贷差增长了2.57倍。县及县以下银行机构贷款年均增长仅9.7%，落后于存款16.0%的年均增长，农村地区大量资金流入城市。

（二）农村金融改革发展提速，金融体系改革全面推进

在历史积累的风险逐步化解之后，农村金融市场的活力仍亟待恢复。“十五”后期，国务院启动了一系列的改革。

积极推动农村金融组织体系改革。一是深化农村信用社改革试点。2003年6月，国务院正式启动农村信用社改革试点。人民银行通过专项票据对农村信用社改革试点给予资金支持。一方面，“花钱买机制”，通过专项票据发行兑付等正向激励机制，引导农村信用社逐步“上台阶”。另一方面，将改革试点的管理权交给地方，调动地方政府积极出台配套政策，帮助农村信用社催收债务和进行产权改造。经过改革，农村信用社支农的能力大幅度增强，资本充足率、风险管理能力等明显提升。农信社不良贷款率由改革试点前的36.9%下降至2005年的14.8%，资本充足率由改革试点前的-8.5%提高至2005年的10.0%，农户贷款余额增长近10倍。二是推进农业银行改制上市和设立“三农”金融事业部。根据国务院“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的总体要求，2008年，在财政部和人民银行的支持下，农业银行获中央汇金注资1300亿元，剥离处置不良资产8157亿元，并于2010年实现“A+H”股上市。2009年，农业银行启动“三农”金融事业部改革，目前试点已推广至全国。三是培育新型农村金融组织。对村镇银行执行比大型商业银行低6个百分点的存款准备金率，对新增存款一定比例用于当地贷款考核达标的村镇银行执行比同类机构正常标准低1个百分点的存款准备金率。截至2014年年末，全国拥有村镇银行1233家。

加大货币信贷政策支持力度，探索对涉农金融机构实行差别化监管。一是综合运用差别化存款准备金等政策工具。2015年，人民银行5次实施“定向降准”，目前，农发行法定存款准备金率比国有商业银行低8.5个百分点。县域农商行、农合行、农信社、村镇银行法定存款准备金率比国有商业银行低5~8个百分点。涉农贷款投放较多的农业银行“三农金融事业部”法定存款准备金率比农业银行低2个百分点。二是设立扶贫再贷款，确定832个贫困县和未纳入上述范围的省级扶贫开发工作重点县的农商行、农合行、农信社和村镇银行等4类地方法人金融机构为发放对象，实行比支农再贷款更为优惠的利率，重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业。三是开展涉农信贷政策导向效果评估。将金融机构涉农信贷业务开展情况分为“优秀、良好、中等、勉励”4个等级，加强评估结果的综合运用，引导金融机构加大涉农信贷投入。四是放宽涉农不良贷款监管容忍度。因灾导致农业生产受影响的，允许贷款合理展期，不降低信用评级。同时，将涉农小微企业和农户贷款风险权重从100%下调为75%。

推进区域性农村金融改革试点，充分发挥试验区的示范带动作用。近年来，各地政府结合农村辖区实际，会同人民银行陆续开展了一系列区域性农村金融改革试点，为农村金融发展和扶贫开发金融服务探索了道路，提供了经验。成都市创新农业设施抵押贷款，开展农业设备、农作物、农产品等农村动产抵质押贷款，鼓励金融机构利用微贷技术进行信贷流程再造。吉林省支持民间资本参与农村信用社产权改革，推进农村商业银行股权流转，探索设立农村金融投资公司开展普惠金融、资产管理、金融租赁、资产证券化等金融服务。丽水市依托丰富的林业资源，大力推进林权抵押贷款，创新推出生态公益林未来收益权质押贷款业务，扩大农村产权可抵押范围。金寨县结合贫困山区实际，指导金融机构探索开展“拎包银行”“流动银行服务车”惠农金融服务模式。田东县搭建农户信用信息对接系统，为金融机构发放无联保、无担保、无抵押农户贷款提供重要决策依据。

农村信用环境不断改善，支付体系日益完善。近年来，人民银行积极开展农户和农业企业信息数据库建设，完善金融信用信息基础数据库，深入推进“信用户”“信用村”“信用乡镇”评定与创建，鼓励发放无抵押免担保的扶贫贴息贷款和小额信用贷款，为缓解农村地区抵押担保融资难发挥了重要作用。不断深化农村支付服务环境建设，推动支付服务进村入户。加强贫困地区支付基础设施建设，持续推动结算账户、支付工具、支付清算网络的应用，提升贫困地区基本金融服务水平。鼓励探索利用移动支付、互联网支付等新兴电子支付方式开发贫困地区支付服务市场，填补其基础金融服务空白。

（三）农村金融体系不断完善，农村金融改革成效显现

农村金融改革是党中央、国务院高度关注的重点工作，同时又是一项系统性工程，涉及集体产权制度改革、农村一二三产业融合发展、城乡统筹的社会保障体系、新型城镇化等多个方面。为深入贯彻落实中央决策部署，全面做好农村金融改革系列工作，人民银行、财政部、农业部、银监会、证监会、保监会等部门加大协调配合，出台了一系列政策措施，农村金融体系不断完善，形成了政策性、商业性和合作性金融机构功能互补，银行业金融机构与非银行业金融机构共同发展的新局面，涉农贷款投放不断增加，金融支农力度显著增强。