张绍鸿：打破环境公益诉讼困境

随着我国环境保护意识的不断增强，早在21世纪伊始，环境公益诉讼就进入理论研究视野。2015年，全国人大常务委员会授权最高人民检察院开展公益诉讼试点工作，最高检及时出台试点工作实施办法，对人民检察院提起民事公益诉讼和行政公益诉讼案件的具体程序分别作出规定。至此，我国环境公益诉讼制度在立法、政策及实践应用层面均得到了不同程度的丰富、充实和拓展。

现行环境公益诉讼机制存在的问题

承载着保护、恢复生态环境这一司法目的环境公益诉讼，连接着环境问题的特殊性和公益诉讼的独特性。这两种特别情况的结合也为环境公益诉讼的实践运作带来了不小的挑战，使其不时面临着实践中涌现出的一般诉讼案件不曾有的诸多问题。

首先，环境公共利益问题的科技性带来环境公益诉讼的实践难题，降低了适格机构和组织参与环境公益诉讼的积极性。环境损害具有科技性，涉及损害检测方法学、损害检测标准、损害阀值设定等很多科学技术问题。对于环境污染赔偿诉讼的三个关键法律问题——损害是否发生、损害程度及范围确定、损害因果关系确定，法律在证明责任分配中，将前两个交给原告，第三个交给被告。也就是原告要获得请求的赔偿额，前两个法律问题必须由其通过技术获取的数据来量化确定，而第三个问题法官则可以推定。实际上是，立法通过举证责任倒置这一法律规则设置而将环境污染赔偿诉讼的第三个法律问题在法律之内给解决了，前两个法律问题则留待法律之外的科学技术来解决。对于因自身利益遭受污染损害提起的私益诉讼，因其人身或财产损害通过医疗费用或修理费用即可得到衡量，将前两个法律问题量化确定不难。而对于因生态环境损害提起的公益诉讼，因环境介质及生存其间生物的多样性，要确定损害是否发生、损害达到何种程度及范围，就必须动用大量的资源提供科学技术支撑，因此，生态环境损害检测鉴定费用动辄几十万元的情况十分常见。这就给承担举证责任的原告带来了沉重的财政负担。环境公益诉讼高昂的诉讼成本往往令起诉方望而却步。这不仅导致了当前的环境公益诉讼基本上由民政部登记成立的环保组织独撑天下的局面，而且造成了公益诉讼试点中检察机关集中于针对政府环保部门违法行使职权或者不作为而提起的环境行政公益诉讼、远离针对污染企业承担生态环境损害赔偿和生态修复责任的环境民事公益诉讼的状况。

其次，环境公益诉讼的独特性带来的利益或体制冲突，影响了环境公益诉讼的进展及诉讼目的的实现。利益冲突表现在代表社会公共利益、作为环境民事公益诉讼原告的地方检察院与作为被告的本地产废排放企业某种程度上有着利益上的共赢，因为前者是政府财政盘子的使用者，后者是政府财政盘子的贡献者。体制冲突表现为环保部门管辖的环境损害评估鉴定与司法部及“两高”辖下的司法鉴定是不兼容的两套体制，具有环境损害评估鉴定资格的不一定具有司法鉴定资格，因此在诉讼程序中，环境损害评估鉴定得不到法院认可并不鲜见，这不仅大大增加了当事人的诉讼成本，而且极大影响已启动的环境公益诉讼的进展。

再次，环境公益诉讼的现实格局带来新一轮信息不对称，不利于环境公益诉讼质量和效率的提升。一般而言，政府环保部门与产废排放企业的信息不对称会一直伴随在政府的环境治理过程中，因为作为产废排放亲历者的企业肯定比行使定期或不定期检查职权的环境监管部门拥有多得多的企业环境信息。而环境公益诉讼的现实格局是基本上由民政部登记成立的民间环保组织和检察院共掌天下的局面，这又会带来新一轮信息不对称，无论是民政部登记成立的民间环保组织还是检察院，对地方企业的环境信息了解远不如当地民间环保组织掌握得多。这新一轮信息不对称在一定程度上妨碍了公益诉讼线索的发现和已启动的公益诉讼有效进展。当前线索发现难已成为检察院开展公益诉讼活动的软肋。