高培勇：主动适应并引领宏观经济政策配置新格局（2）

走出减税捆绑增赤的惯性思维

应当承认，在此次提出“降低宏观税负”之前，除了少有的例外，减税操作与增加财政赤字如同一对孪生兄弟，一直被捆绑在一起。不论减税的目的如何，也不论减税的形式怎样，只要涉及总量性减税，增加财政赤字几乎是减税的唯一归宿。

当前正在推行中的以营改增为代表的减税降费，即是一个突出的例子。作为全面实施营改增，取消、停征和归并一批政府性基金，扩大行政事业性收费的免征范围等一系列政策举措的支撑财源，今年的财政赤字比去年增加5600亿元，赤字率提高到3%。这对于适度扩大总需求，为结构性改革营造稳定的宏观经济环境，无疑是必要的。现在的问题是，随着供给侧结构性改革的紧迫性和重要性日趋凸显，减税的着力点应当也必须适时地转到降成本的结构性改革轨道。为此，抓住此次宏观经济政策配置格局调整的契机，走出减税必然捆绑财政赤字的惯性思维，让削减政府支出与减税如影随形并成为减税的主要归宿、或者至少让削减政府支出加盟为减税“埋单”的队伍并分担财政赤字的压力，都是着力推进供给侧结构性改革的有效办法。

事实上，以成本效益分析的视角审视减税的归宿问题，可以发现，单纯以增加财政赤字的办法为减税“埋单”，不仅减税本身难以持续，而且蕴含着一定的财政风险。

就今年情况看，纳入预算并公开披露的2.18万亿财政赤字和3%的赤字率，仅是根据一般公共预算口径计算的结果。我国从2015年起实施了新预算法，最大变化就是除了一般公共预算之外还要覆盖另外三本预算——政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算。

倘若以全口径而非仅以一般公共预算口径计算今年的财政赤字，至少如下几方面的因素也是要纳入视野的：一是列入政府性基金预算项下的地方专项债券，实为地方政府债务的一种形式；二是财政贴息90%的专项建设基金，在某种意义上系“准国债”；三是准允发行的数万亿元地方置换债，按国际通行做法一般可不计入当年赤字，但在我国，这些被置换的地方债原系“私生子”——从未被认作赤字，随着“私生子”变身“婚生子”，在这些地方债被承认身份——准允“上户口”的同时，它也具有另外一种身份——被延迟计算的赤字；四是当前各地推进PPP的过程中，其中是隐含了不少政府欠债的。以上这些都是值得我们在实施减税操作时特别关注的。

常识告诉我们，金融、债务风险也好，企业风险或其他别的什么风险也罢，最终都会落到财政风险上。在当前的形势下实施减税，不能忽略与此相关的财政风险。将减税与财政风险通盘考虑，牢牢守住不发生财政风险的底线，才是推进供给侧结构性改革的周全之策。

削减政府支出并非没有空间

中国当前尽管仍须保持宏观政策的稳定，仍要以适当增加必要的财政支出和政府投资为条件实施稳增长和扩内需，但绝不意味着我们没有削减政府支出的空间。

本着精打细算、须过“紧日子”“苦日子”的精神，至少可以看到：其一，高达数万亿元的财政性存款，虽可部分归结于实际支出进度与预算之间的不相匹配，但绝对不能排除其中有预算支出偏高、实际支出需要小于预算支出的情形；其二，更大规模的机关团体存款，即便归入不直接属于财政部门支配系列，也绝对不能排除其中有可做统筹安排或可通过削减下一年预算支出的办法加以冲销的部分；其三，中央实行“八项规定”以来，公务消费等方面的支出规模得到了极大压缩，这些已得到压缩的支出可以也应当落实于削减相关部门和单位的预算支出“基数”上；其四，在现实中，各单位、各部门花钱大手大脚、铺张浪费的现象有之，为花钱而花钱的现象也有之，经过甄别、筛选、清理，其中的相当部分可作削减预算支出“基数”处理。诸如此类，还可列举许多。面对现实，只要是下决心，真正站在事关党和国家事业发展全局的立场上考虑问题，实现减税与政府支出的同步削减并非没有可能。

上述讨论可以归结为一点：供给侧结构性改革背景下的减税，应当也必须走出一条不同于以往减税的新路子。

（作者系中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长）