王启梁：执法如何影响政府信任的生成

民众对政府的信任是政府施政合法性的重要基础，是政府实现有效治理的关键性资源。这一议题受到了政治学、公共管理学、社会学、心理学等众多学科的广泛关注。在传统法学理论中，执法被视为法律实施和法律得以实现的重要方面，研究者多从执法的合法性、合理性、效率等方面进行阐释。然而，若从国家治理以及政府与民众关系角度看，执法则不仅是法律活动，也是政府与民众发生深入互动的场域。在这一场域中，双方的互动具有综合和复杂的特征，有对政府信任的短期影响，也会产生持续效应，包含了前述各个学科所关注的影响民众形成政府信任的主要因素。因此，执法不只是法律实现的手段和方式，而具有重要的政治属性和社会意义。从执法的角度切入，我们也许能够直接和深入地观察和研究政府信任问题。按照这种思路，笔者拟从3个相互关联的方面阐明执法作为一种过程是如何影响民众对政府的信任的。

执法是政府信任发生的重要源头

一方面，执法是国家进入、塑造和影响社会的过程，抽象的制度、规则借此得以具体化，因此成为国家制度和国家符号的一个重要“出口”。现代国家的一个重要特征是建构起一种超越地方性价值和规范的制度体系，以提供更加普遍的秩序，其基本途径是建立统一的国家法律体系。其中，广泛涉及民众生活各个领域的大量行政性、监管型的法律应运而生，而执法因此成为国家运用法律塑造“新社会”的基本方面。执法是一种行动性、过程性和经验性的法律实践，抽象的国家法律和制度经由执法过程直接且较为全面、系统地进入社会，从而成为能够被具体感知、把握和评判的行动和规则，国家法律不再是停留在纸面的条文，而在社会生活中以行动的形式鲜活地表达出来。从这个意义上讲，执法是政府主动实践法律的过程，广泛发生的执法活动是比法律宣传和司法裁判更具一般性和普遍性影响力的法律传播方式，是国家向社会输送制度的基本“出口”。这个“出口”同时开启了民众认识法律和政府的大门。

另一方面，执法过程是民众认识和接触正式制度的一个重要“入口”，是形成政府信任的直接认知来源和信息基础。执法实践广泛而密集的关系性结构容纳了大量与百姓日常生活紧密相关的事项，大多数民众所获得的最重要的信息往往来自于执法过程中被重点选择、被重复解释、被反复适用甚至可能被扭曲的规则和行动。人们往往因此认为“这就是法律”。并且，执法过程中的执法者以政府代表的身份与被执法者发生面对面的互动，被执法对象和那些观察到执法环节的民众就会对执法者的表现和作为、执法风格和策略形成认识和评价。民众因此在执法活动中有机会将对政府及执法机构的抽象印象转变为具体的交往经验，抽象和书面性的执法与被执法关系转变为具体的、可被民众经验感知、引发反思的事项，并以此为基础发展和建构出政府印象。人们往往因此认为“这就是政府”。于是，执法过程为大众提供了一个开放性的政府认知“入口”。

执法与信任在双向互动中不断发展变化

执法过程并不是政府与民众之间简单的执行与被执行关系，政府信任亦不是民众被动地接收执法信息而一次性生成某种特定结果。政府信任发生机制的核心是政府与民众之间的互动性，而执法，特别是基层执法实践，恰恰就是二者发生互动的关键性场域。

一方面，主体间的信任程度影响着双方的行动模式或行动倾向。很多理论研究和实践证明，民众对执法者以及执法者所代表的政府的信任程度直接影响着他们的行动反应和选择。信任程度高，则民众倾向选择支持性的行动，例如在执法过程中积极配合、认同执法活动的合法性和权威性、停止机会主义的行为或者具备较高的自愿守法动机。反之，信任程度低，民众则更容易采取拖延、回避、无所适从或者抵制、对抗等行为方式。此外，从相互性的角度看，容易被忽视的是，执法者对执法对象的信任程度也会影响其行动方式。例如，当执法者认为执法对象总体上是值得信任时，更倾向于采取回应性的执法方式，保持一种彼此合作的态度，也更愿意对执法活动抱有责任感；但如果执法者难以和执法对象建立起信任关系时，更倾向于采取简单的命令—控制执法模式，或者策略性地进行风险规避。总而言之，基于不同的信任程度，执法双方以及与执法活动、事项有关的单位和人员作为行动者，为了各自的利益、目标和价值，运用法律、非正式规则、社会关系、情感、道德等资源展开博弈、竞争、合作等复杂的互动，并因此产生出生动、丰富和复杂的社会后果。

另一方面，行动模式会反向塑造主体间的信任程度。执法双方在实践中的行动模式往往释放出有关双方关系的指引信号，从而影响彼此间信任的维系和变化。例如，在基层执法中，当双方主要呈现出一种博弈（例如环境执法）或针锋相对（例如城管执法）的行动方式时，执法者和执法对象都更容易形成、保持或者加深消极的印象模式，即对方是不可信任的，或者双方的关系是不确定、不稳定的。而一旦其中一方或者双方倾向于在执法过程中谋求沟通、对话、理解或合作时，则会刺激信任关系的共鸣，促使双方在认知或者情感上努力地避免进入消极的关系模式。