构建完善的党内法规体系的六点思考

“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。” 习近平总书记强调，要“加强党内法规制度建设，完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系”。

党内法规是管党治党的制度遵循。党内法规是党内具有一定级别的组织制定的，为着规范党组织工作、活动和党员行为的，成文形式的党内规章制度。它是保持党的先进性、纯洁性和旺盛生命力的重要方式与保障。诚如法的引领、规范、约束和保障作用一样，建设好、管理好一个有440多万个党组织、8800多万党员的执政党，离不开党内法规对党员行为、党的组织和活动的引导、规范、约束和保障。当前，构建完善的党内法规体系需要注意六个问题。

立足党内法规体系现状并回应现实问题

立法应当与时俱进地回应社会现实，立“规”同样如此。建党95年来，我们党始终重视党内法规建设，这为党取得革命、建设和改革的胜利提供了有力保障。然而，由于缺乏相应机制，当前党内法规建设存在一些突出问题和薄弱环节。突出表现为：党内法规数量庞杂、新旧并存，清理工作还需进一步到位；有些党内法规更新缓慢、存在缺位现象，一些经过实践检验的行之有效的探索没有及时上升为法规制度；部分党内法规操作性不强，实体性规定多、程序性规定少，定性性规定多、定量性规定少；有些党内法规甚至存在同宪法、法律相冲突现象，存在与党的既有方针政策不一致现象；“重建设、轻执行”，有些党内法规形同虚设，等等。以上问题，影响到党内法规的整体质量，影响到制度效力的发挥。只有积极回应从严治党、依规治党、制度治党的现实需要，立足执政党建设的现实发展，实事求是地研究党内法规的权威性、科学性、合理性、完备性和可操作性问题，才能确保党内法规立得住、行得通、用得好。

准确把握党内法规制度体系构建的指导思想和目标

党的十八届四中全会明确提出，党内法规体系是社会主义法治体系的内在组成部分。作为管党治党的重要遵循，党内法规体系的完善需要遵循法治化进程，明确指导思想，明确立规目标，科学立规、民主立规。2013年5月，《中国共产党党内法规制定条例》颁布，作为党内立法法，其为党内法规的制定，确立了理念、原则、权限、程序、责任等制度规范。在此基础上，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》强调，要“以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党内法规制定工作，加快构建党内法规制度体系”。目标引领发展。认真研究“制定条例”、“规划纲要”的基本内容，在明确指导思想的前提下，遵循科学化、民主化、法治化的要求，“党内立法”应当符合时代要求、科学合理、内容完备，实施有力、监督到位，内部统一、外部协调。这是党内法规制定的重要依据和基本遵循，是党内法规制度体系构建的基本目标。

强化党内法规制度体系的顶层设计和科学规划

党内法规体系的构建是一项系统工程，涉及党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六大领域。根据党内立法法的要求，法规体系的构建应当坚持系统思维、统筹观念、科学方法，加强顶层设计、科学规划。具体而言，要明确法规体系的基本框架，确立当前与长远、核心与全局、重点与一般的战略思路，正确处理法规的质与量、适应性与前瞻性、稳定性与灵活性之间的关系。在法规制度建设中，做到单项建设和全面规划相统一，法规制定与修订废止相配合，基础主干法规与配套法规相协调，实体性、程序性法规相配套，立足本土与借鉴域外相结合。只有理性的设计与实际的努力相结合，才能够保障法规体系完整、要素齐备、彼此衔接、效力统一，形成整体合力。以北京为例，从2014年4月起，北京市委办公厅按照中办法规局的要求，制定了市委党内法规和规范性文件年度发文计划，为加强市委发文工作的计划性，提高党内法规制度建设的规范化、制度化水平做出了有益尝试。

协调好党内法规与国家法律的关系

党的十八届四中全会《决定》明确提出，要“注重党内法规与国家法律的衔接和协调”。党要管党，从严治党，没有党规不行；依法治国，建设法治国家，没有国法更不行，二者不能相互替代。但是，党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。因而，推进依法治国、依法执政，建设社会主义法治国家，就必须同时健全、完善国法和党规，形成国法和党规相辅相成、相互促进、相互保障的格局。为此，一要厘清党与法的关系。习近平总书记强调，“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰”。党的领导和社会主义法治是一致的、高度统一的，“不存在‘党大还是法大’的问题”。党领导立法、保证执法、公正司法、带头守法。所谓“党与法不分”、“以党代法”、“以党代政”甚至“以党治国”，与“党必须在宪法法律范围内活动”是根本矛盾的，与坚持党与法的统一性原则根本背离。二要依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。党内法规要在遵循宪法、法治原则的前提下，以提升党的执政能力和拒腐防变能力为目标，强化权力的制度制约。目前，中央纪委和中央各职能部门，省、自治区和直辖市党委制定的党内法规必须接受备案及审查，审查其是否符合党章、中央党内法规以及国家宪法和法律。