党内法规在法治中的重要作用 （2）

党内法规的法治不同于国家法律的法治，可以用“一高一严”来说明。“高”，即国家法律高于党内法规；“严”，即党内法规严于国家法律。国家法律高于党内法规，这个“高”指国家法律是所有公民的行为规范。在现代法治国家，法律对于整个国家而言具有基础性作用，全体公民都必须遵守法律规定。作为党员，首先是国家公民，不能突破和违反法律的规定，并且还要带头模范地遵守国家法律法规，这是党章规定的党员义务。作为国家根本大法的宪法，是一切制度的根基，任何组织和个人，都必须遵守宪法规定，坚持和贯彻宪法确立的原则。依据宪法制定的法律法规是全体人民意志的体现，党内法规必须与宪法法律相一致，不能相冲突。党依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，党内法规着眼于全体党员，体现党的主张，规范党组织的工作、活动和党员行为，保证着党的理想信念宗旨，是党员的行为准则，而这个行为准则自然也是以不能违反国家法律为最高准则的。任何一个中国共产党党员都不是“特殊党员”，不可能享有破坏国家法律规定的“特权”。

党内法规严于国家法律，这个“严”是由中国共产党的先锋队性质决定的，也是党的历史地位和使命决定的。党的历史使命越光荣，奋斗目标越宏伟，执政环境越复杂，越需要党炼就百毒不侵的金刚之身，越需要巩固党总揽全局、协调各方的领导核心地位，越需要全面从严治党。党规之所以“严”，是因为党规的适用对象是党组织和党员，而共产党员是普通人民群众中的先进分子，党规党纪对党员的要求自然要比国家法律对普通公民的要求来得更严。这个“严”，既体现在党的各种具体规章制度的内容上，也体现在要求党员模范地遵守国家法律上。如果不能遵守党的规章制度，那么，一个人就不可能成为党员，党组织也就降格为一般社会团体，党的先进性和纯洁性都无从谈起。

党内法规严于国家法律，指的是党内法规对党的组织和党员的要求更严格，而非对违反国家法律的党员和非党员在定罪量刑上不一致。在党内法规中对党员做出更严格要求的规定，这既符合党的宗旨，也符合人民大众对党员、对党的期望。党内法规严于国家法律的例子很多。比如，《中国共产党章程》对党员的要求比法律对公民的要求要严格得多，党员必须吃苦在前，享受在后，克己奉公，多做贡献；党员必须在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲，等等。《中国共产党章程》对党的各级领导干部的要求也比《中华人民共和国公务员法》对一般公务员的要求要严格得多，党的各级领导干部必须立志改革开放，献身现代化事业，在社会主义建设中艰苦创业；党的各级领导干部必须勤政为民，以身作则，讲党性、重品行、作表率，做到自重、自省、自警、自励，等等。

既然党内法规严于国家法律，就要求把党内法规挺在国家法律之前。这是因为中国共产党是中国工人阶级先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，党章和所有的党规党纪是对党的成员的严格约束，保证着党的政治理想、执政理念和立党宗旨的践行和落实，是中国共产党人的行为准则和政治底线；法律体现中华人民共和国的国家意志，是全体公民的行为底线。中国共产党人只有依靠严格的党内法规才能使自己不同于一般群众、区别于其他任何政党。把党内法规挺在国家法律前面，共产党员在自觉地接受党的规矩纪律的约束后，就能更好地接受国家法律的约束。此外还有一个特殊的情况，对于普通群众来说是“法无禁止即可为”，而对于党员干部来说，还要加上“纪有规定不可为”。推进全面从严治党，党员干部要切实把党内法规挺在国家法律前面，才能立于党风廉洁建设和反腐败斗争的最前沿。

■党内法规的法治有力地保障了国家法律的法治

虽然党内法规体系与国家法律体系共同构成了社会主义法治体系，但不等于二者是独自的、分开的、毫不相干的。全面推进依法治国必须充分发挥党内法规对国家法律的保障作用。有人认为，党规党纪强调多了，法律法规就会被弱化。事实上，加强党内法规制度建设，不仅不会削弱国家法律的权威，反而有利于国家法律实施，二者相辅相成、相互促进。党制定党内法规，调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循；党又领导人民制定宪法和法律，调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。历史经验告诉我们，如果党内法规执行得好，法律法规能得到较好遵守，法治建设就能顺利推进；如果党内法规执行得不好，法律法规的权威也就树立不起来，依法治国也就无法实现。

现实中已有事例说明，党内法规和国家法律的制定工作尽管在主体、程序等方面有很大差别，但由于规范对象在事实上具有一定的载体的同一性，使得党和国家可以共同制定一些法规制度。例如，2013年中共中央和国务院联合发布了《党政机关厉行节约反对浪费条例》。这个联合发布的条例，就是联合制定。党政联合发文不仅是可行的，也是必要的。这种联合立法的做法，在当代中国有利于高效地促进经济社会发展。这一做法启示我们，只要党政双方都认为有必要，就应当联合起来推进制度规范。当前，对于中国大量的公共治理问题，比如环境污染、公共安全等问题，不仅政府责无旁贷，执政党也负有重要的领导责任。

我国正处于社会转型期、改革攻坚期，各种矛盾突出，在公民的道德水平还有待提高的情况下，一些社会领域事实上存在立法落后甚至是盲区的问题。而国家立法是一件非常严肃和需要耗费巨大精力和时间的事情，在这些亟须规范的领域，在宪法框架内遵循宪法和法律基本原则、基本精神制定一些相对灵活的党内法规，由此来约束党组织和党员行为，规范国家机关和党政领导干部，可以起到对全社会的示范作用，同时为国家立法提供重要实践参考依据，在今后条件成熟时转化为国家法律，做到党内法规和国家法律的有效衔接，从而能够有力地发挥党内法规对国家法律的保障作用。

（作者为国家行政学院一级教授。供图：关河）