郁志荣：《中华人民共和国海洋环境保护法修正案（草案）》解读（2）

2010年9月，墨西哥湾一钻井平台发生爆炸事故，处罚金额是天文数字。最后企业和当局进行协商，究竟处罚了多少没有公开，无法估计。处罚金额不封顶行不行？这个问题还在继续讨论。

对于蓬莱19-3溢油事故，我想我们除了要加大对肇事者的处罚力度之外，关键还要在海洋工程施工之前，探讨环境影响报告书、制定应急计划。反推这起事故，我们虽然编制了环境影响报告书，制定了应急计划，但在实际操作过程中效果不大，因为理论上起草文件好办，但实际操作很困难。因为在各个海域，各个企业在各个地点的作业方式不一样、规模不一样，到底会发生什么事故谁也不知道。比如，渤海湾是地层加压失当，导致地层破裂溢油；墨西哥湾钻井平台爆炸，是由机械故障、人为判断失误、工程问题等一系列因素导致。那么，什么叫重大事故？重大事故影响到什么程度，实际上是无法估计的，这是一个环境影响评价，要根据事故发生的等级和规模模糊估算。

另外，应急计划是要非常实际的，但在实际操作过程中，应急计划可能很难和预计做法吻合。比如蓬莱19-3溢油事故，没有预估到地层会破裂，会泄漏3000多桶油。这样没有一个具体的目标，应急计划操作、具体措施的操作性就比较差。所以实际上，法律好制定，实施却很难。

还有一个就是大家议论比较多的。第十条，对超过主要污染物排海总量控制指标的重点海域和未完成海洋环境保护目标、任务的海域，环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门根据职责分工暂停审批新增相应种类污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。这就是立法问题不太大、但是专家就觉得在实际执行当中是非常困难的内容。污染物排放总量怎么去计算，这个难度很大。河流的排放是交织的，所以总量控制现在还没有科学的办法来计算。相反，如果在海上设一个点，这个点的排污总量超标以后要限制排放，分摊到每个企业，这个想法应该说还是很好的，但在实际操作中还有很大困难。所以，好多专家、学者对此提出了异议，到底怎么样？最后还要讨论之后再有定夺。

1982年通过的《海洋环境保护法》的出台对我国的海洋管理和海洋环境保护的推动作用是极大的，为我国海洋法律体系的形成奠定了基础，也开了一个先河。现在我们的海洋法律初具规模，至少有十个以上。比如，《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海上交通安全法》《渔业法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《测绘法》《矿产资源法》《港口法》等，海洋法治体系初具规模。其中，《海洋环境保护法》是最早立法，也是最早进行修改的，它为我国的海洋管理特别是环境保护管理提供了坚实的法律保障，管理上有序、有效、有力，在防止海洋环境污染方面做出了重大贡献。所以，《海洋环境保护法》作为海洋法律体系形成的奠基石，又是推动海洋管理法治建设、提高环保意识的推土机。

在《海洋环境保护法》出台以前，我国对海洋环境保护应该说是没有力度的管理，海洋是一个“垃圾桶”的观念。1983年3月1日，第一部《海洋环境保护法》开始施行起，中国海监对自己辖区进行了巡航。有一次，我们巡航到舟山沈家门发现一个渔船在修，修机器的污液都倒到海里去，我们上去调查时，船夫说祖祖辈辈、世世代代对废油污就没有经过处理倒到海里，这是家常便饭。我们到南通、到启东巡航，发现启东港的渔船就是直接把油污排放在海里，然后我们拍照取证，因为渔船的处理和船舶的处理不是国家海洋局海洋主管部门的管辖范围，我们就通报了有关单位。这些渔船到了上海以后，上海的执法部门对其进行了2万元的罚款处罚。所以，《海洋环境保护法》的出台，对国民海洋管理意识、法治意识、环保意识的触动是非常大的。

《海洋环境保护法》自施行之日起，我国海洋管理进入一个新阶段。当然，这个阶段我觉得还是一个初级阶段。从现在来看，我们的海洋管理应该可以分为三个阶段。1949年新中国成立到20世纪80年代初，也是《中华人民共和国海洋环境保护法》1983年3月1日施行以前，这应该说是处于军民联防的边海防管理体制。1983年3月1日以后进入法治轨道，这个法治轨道应该说是初级阶段，也就是从现代意义上讲，海洋法律还是一个——《海洋环境保护法》，其他都是条例，如船舶污染的管理条例等。所以，《海洋环境保护法》是一个进入新的管理阶段的标志。如今，有十多部涉海的法律已经成为体系了，所以我觉得现在和三十年前比，我们的海洋管理进入到中级阶段或更高阶段，我想这和《海洋环境保护法》的出台有很大关系。

另外，《海洋环境保护法》还是海洋环境保护的催化剂。《海洋环境保护法》施行以后，连带许多制度也相继出台，如巡航制度、听证复议制度、科学鉴定制度、取证举证制度。由于《海洋环境保护法》的执行和其他法不太一样，因为对污染环境的行为要进行处罚要有证据，这个证据是肉眼看不见的，需要仪器设备测算。在执法的初级阶段，因为我们是海洋环境保护管理处和海洋环境监测中心，所以除了海洋倾废和海洋石油勘探开发的环境保护管理工作外，我们还承担着东海区的海洋环境监测任务。