为改革铺设好通畅的法治轨道（2）

既改革又立法，实现改革与法治同步。法律通常是固化现存秩序的规则。与不断出现的新生事物相比，滞后性是法律固有的特征。改革往往需要冲破思想观念的束缚，打破利益固化的藩篱，突破发展的体制障碍。随着改革的深入，原有法律必然不能完全适应新的改革要求，甚至会阻碍改革，而新的法律制度不可能在短时间内制定出来，由此形成了改革与法治的紧张关系。习近平总书记关于改革和法治的重要论断，本质上是强调两者同等重要、缺一不可。如果不全面深化改革，发展就缺乏动力，社会就没有活力；如果不全面依法治国，国家和社会就难以有序运行，治国理政就无从谈起。因此，要在法治下推进改革，在改革中完善法治，使改革因法治而得以顺利推进，使法治因改革而得以不断完善。现在，全面建成小康社会进入决胜阶段，改革进入攻坚期和深水区，要主动适应改革和经济社会发展需要，抓紧制定新法、修改旧法、善用授权和立法司法解释、综合运用法律法规和政策，针对不同的改革要求和改革举措，采取不同的法治方式，因地制宜，分类施治，做到法治与改革同步，发挥法治对改革的引领推动和支撑保障作用。

充分发挥法治对改革的引领推动作用。对于涉及法律法规变动的改革事项，通常的做法往往是先改革后立法，但这样容易造成改革与法治的脱节，形成“空挡期”。为实现立法与改革相衔接，充分发挥法治对改革的引领推动作用，要高度重视立法与改革的同步。涉及修改或者废止法律法规的重大改革决策，在作出改革决策的同时，要启动法律法规的修订或废止工作。涉及地方性法规规章的改革事项，通过修改或者废止相应地方性立法的方式进行改革，确保在法治的框架内推动改革，实现重大改革于法有据。只有将改革全面纳入法治轨道，以法治的方式引领和推动改革，以刚性的制度管权限权，才能增强改革的合法性与权威性，顺利完成改革任务。

充分发挥法治对改革的支撑保障作用。一方面，改革的决策及落实最终需要法治的支撑保障。这就是说改革的具体措施要转化为法律制度安排，通过实施法律，从而落实改革的具体要求。另一方面，改革中出现的问题需要通过法治的方式加以解决。改革是对现有利益格局的调整。全面深化改革在破除体制机制障碍的同时，必然触及各种既得利益。只有通过法治的方式，才能有效解决改革中遇到的各种问题，平衡各种利益关系。这就要求我们不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，发挥法治对于改革的支撑保障作用。

改革措施有先后顺序和轻重缓急之分，立法提供的支撑和保障也要有所区分。对于全方位改革和重大改革事项，要通过制定修改法律或者立法授权方式进行；对于局部改革和一般性改革事项，要通过制定修改行政法规和部门规章、作出立法司法解释等方式进行；对于先在地方试点，尚不具备在全国推开的改革事项，要通过制定地方性法规和规章的方式进行；对于机制改革和运行层面的改革事项，要通过制定指导意见等政策性文件推进。

改革是一项法定职责，必须积极履行。不改革就是不作为，不作为就要追责。习近平总书记强调，当前和今后一个时期，是全面深化改革的施工高峰期，是落实改革任务的攻坚期，抓谋划、抓统筹、抓落实的任务依然艰巨繁重。要按照既定的时间表、路线图，坚定不移把全面深化改革推向前进。由于改革涉及面广、触动地方部门的利益，形成改革共识本身就比较困难，推动落实改革举措更为不易。从一定意义上说，改革是一项法定职责，必须积极履行。因为，一旦改革方案出台，相关的法律支撑同步形成，此时的改革已经成为一项法定职责，所有改革的相关主体都有义务积极履行，不得推诿塞责，不能不作为，否则应当追责。为了保护改革者的热情，促进和支持改革，一些地方出台了容错和鼓励改革创新的地方性法规规章和文件。如深圳市制定了《深圳经济特区改革创新促进条例》，在国内率先以地方性法规来促进改革；陕西省出台《党政干部容错纠错办法（试行）》；杭州市发布《关于建立党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》等。这些容错纠错机制说明，履行职责可能会出错，改革也可能失败，但不能不改革，法定职责必须为，只有积极履行改革职责，才能将各项改革举措落到实处。

（作者：中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长）