马怀德：国家监察体制改革的重要意义和主要任务（3）

（三）整合职能，集中反腐败资源力量

国家监察体制改革的重要任务，就是要把所有反腐败的力量和资源整合在一起，形成新的反腐败体制。新建立的国家监察委员会，除了保留有原来监察部和国家预防腐败局的职能之外，还应吸纳行政系统内哪些职能呢？目前看来，审计职能被整合的可能性不大，因为审计机关除了反腐败作用之外，它在财政资金的合理有效利用方面承担着很重的任务。审计的体制机制已经比较健全了，若把审计职能整合到国家监察委员会，可能还有难度。

行政系统以外，国家监察委员会还需要整合哪些职能呢？试点方案已经明确检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会，即整建制改变隶属关系，成为国家监察委员会的内部职能部门，这将有助于对国家公职人员涉嫌职务犯罪的行为实施调查。监察委员会职能大体上分为监督、调查和处置三个方面，由内部不同的职能部门负责。调查部门既有对违纪违法行为的调查，也有对涉嫌职务犯罪的调查。从国家反腐败力量资源的整合以及强化党对反腐败斗争的统一领导的角度讲，检察院部分职能的转隶，可以形成统一集中、权威高效的反腐败体制，更好地发挥国家监察委员会反腐败的作用。

（四）丰富监察手段，完善监察程序

监察委员会设置后，随着相关职能的变化，相应的监察手段、监察程序也要与时俱进，不断丰富。现行的《行政监察法》《行政监察法实施条例》赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力，但是并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施以及强制执行的权力，这在一定程度上影响到了监察效用的发挥。制定《国家监察法》修改相关法律法规，应当考虑增加行之有效且符合法治精神的监察手段。如将监察巡视制度作为一种法定监督方式予以规定，实行巡视人员、巡视对象、巡视单位的流动制，一次巡视一次授权；打破主要以检查、调查、处理等事后监督为主的监督方式格局，综合、灵活运用事前、事中监督，加强文件廉洁性、合法性审查，重点工作环节现场监督等方式；授予监察机关采取强制措施和强制执行的权力，可以对涉案财产和账户实施查封、冻结、扣押等措施；实行监察对象个人重大事项报告制度，包括财产收入、出国出境情况、配偶子女的从业情况及其他的需要报告的事项，同时要向社会公开。同时，应当进一步完善监察程序。比如，可以借鉴法院、检察院办案全程录音录像的做法，规定监察委员会采取调查措施时应当全程录音录像。这样既有据可查，又便于接受监督。此外，还需要进一步完善相关制度，强化对监察权的监督制约。

（五）扩大监察范围，明确监察对象

国家监察体制改革，需进一步明确监察对象。行政监察对象与国家监察对象不同：前者只对行政机关公务员和行政机关任命的其他人员实施监察，而后者对所有行使公权力的公职人员均实施监察，实现监察对象全覆盖。哪些人员属于行使国家公权力的公职人员？

1.中国共产党各级机关工作人员。在我们国家，共产党是执政党、领导党，行使执政权、领导权，本质上就是公权力。因此，中国共产党各级机关工作人员是行使公权力的公职人员，属于监察委员会的监察对象。

2.各级人民政府工作人员。各级人民政府工作人员是公权力的当然行使者，原本就属于行政监察的对象，现在也属于国家监察对象。

3.各级司法机关工作人员。法院、检察院依法行使司法权，法院、检察院的工作人员也是监察对象。

4.各级人大机关工作人员。人大是权力机关，本身也是监督机关。监察委员会并非监督人大机关，而是监督人大机关工作人员。人大机关工作人员行使公权力，因此也是监察对象。

5.各级政协机关工作人员。政协机关工作人员也行使一部分公权力，因此也属于监察对象。

6.民主党派各级机关工作人员。按照《公务员法》规定，民主党派机关的工作人员属于公务员范畴，也是国家监察对象。

7.法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员。法律法规授权的组织，虽然不是国家机关，但在法律法规授权的范围内行使一部分国家公权力。因此，该类组织内行使国家公权力的公职人员，也属于国家监察对象。

8.科教文卫体等事业单位的工作人员。此类事业单位依法行使一部分国家公权力，如公立医院依法实施卫生防疫、公立大学依法授予学位等等。此类事业单位的公职人员，属于国家监察对象。

9.国有企业管理人员。国企的管理人员，依法享有管理国企的权力，因此属于国家监察对象。

从以上概括来看，之所以设立国家监察委员会，扩大监察对象的范围，就是为了与纪委的监督相衔接，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。值得注意的是，这里虽然不提对公权力组织的监督，但实际上通过对公职人员的监督，也达到了对公权力组织监督的效果。与之相较，香港特别行政区、澳门特别行政区的反贪污贿赂条例、廉政公署条例，其适用对象也非常广泛，不限于行政机关，所有公职人员（包括企业领导、大学公职人员等）均属适用范围，某些情况下，对私企人员的商业贿赂等行为也实施监督。

（六）制定《国家监察法》，修改相关法律

设立国家监察委员会是一项重大的政治体制改革，必须在法治的框架内进行。因此，有必要制定《国家监察法》，修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律法规。最终是否需要修改宪法，仍是一个值得讨论的问题。从近期看，在不修改宪法的情况下设立国家监察委员会亦是可行的。因为根据宪法相关条文，国家一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使权力的最高机关，人民代表大会可以制定有关国家机构方面的基本法律等等。因此，人民代表大会授权或者通过制定《国家监察法》设立国家监察委员会也是可行的。从长远来看，改变现行国家机构的设置体制，由“一府两院”改为“一府一委两院”，还是有必要修改宪法。