马怀德：国家监察体制改革的重要意义和主要任务（4）

三、 国家监察体制改革的难点

国家监察体制改革的难点有两个：一是如何实现国家监察机关和司法机关的有机衔接？二是如何监督和制约国家监察机关？

（一）国家监察机关和司法机关的协调衔接问题

国家监察委员会设立后，检察院反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等职能，包括机构和人员，将一并转隶到国家监察委员会。检察院与国家监察委员会如何进行协调衔接？国家监察委员会是否拥有批捕、起诉的权力？这些问题都值得深入研究。

有人担心，监察委员会成立之后，会不会将所有权力集于一身，成为一个“超级机构”。事实上，作为执法监督机关，国家监察委员会主要行使调查权，没有必要越俎代庖行使检察院批捕和公诉权，所以，不会成为一个权力极大的“超级机构”。检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪职能转隶国家监察委员会后，承担的调查职能和原来在检察院所承担的侦查职能有所区别。正因如此，中央要求试点期间，确保思想不乱，工作不断，队伍不散，推动人员融合和工作流程磨合。

关于调查权。国家监察委员会应当定位为执法监督机关，而非司法机关。国家监察委员会行使监督、调查、处置等权力。检察院拥有的侦查权、批捕权、公诉权，国家监察委员会并不继受行使。监察委员会的调查权不会取代检察院的侦查权，性质上也不同于侦查权。国家监察委员会应该拥有调取资料和证据、勘验、扣押、查封、进入场所或驻地等调查权，以便充分发挥监察和反腐败的职能。《行政监察法》以及纪委的相关规则中也赋予纪检监察机关调查职能。在制定《国家监察法》时，应当整合调查措施并使其法律化，将调查权统一赋予国家监察委员会。

关于监察委员会的处置权。《行政监察法》赋予行政监察机关对监察对象的建议和行政处分权，对涉嫌犯罪的监察对象应当及时移送司法机关依法处理。司法机关受理案件后将进一步侦查，并依法批捕和提起公诉。国家监察委员会成立后，行使的处置权多数情况下是程序性权力，不是最终的处理权。只有当监察对象仅存在违反违法违纪情形需给予行政处分时，监察委员会的处置权才是实体性的。因此，要做好国家监察委员会和司法机关的协调衔接工作。国家监察委员会对涉嫌犯罪的监察对象无权决定批捕与否、起诉与否，无权酌情免责，只能依法调查完毕后及时移送司法机关处理。

检察院对监察委员会移送的案件，如果认为不构成犯罪，能否撤案或者不批捕？从法理上讲，检察院有这个权力。因为权力有分工，要相互监督制约。批捕权、起诉权、审判权是司法机关的权力，国家监察委员会不能越俎代庖，不能说“我认为是犯罪，就一定是犯罪”。尽管在腐败案件高发多发的阶段，纪委或者监察委员会立案调查的案件，一般来说都会走到司法程序。但在顶层设计时，必须处理好国家监察委员会与司法机关相互监督制约协调的关系。国家监察委员会不行使司法机关的权力，只行使执法监督机关的监督、调查、处置权。以技术侦查为例，在案件侦查阶段，只有经过有关机关严格审批后，才能针对犯罪嫌疑人实施技术侦查。可见，技术侦查是公安机关和检察机关依法享有的权力，不是国家监察委员会的权力。因此，应当严格划分国家监察委员会和司法机关的权力边界，做好相应权力的衔接协调工作。

当前纪委和监察机关行使的“双规”“双指”权力，在未来国家监察委员会的大框架内，以什么形式出现呢？国家监察委员会设置之后，上述权力将受到严格的限制。限制的方式就是通过制定《国家监察法》，设置一种法定的调查措施——暂且称为“留置措施”。该措施并非新创，《人民警察法》就有相关规定：“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时。”国家监察委员会的留置措施可能就会长一些，但最长可能不会超过三个月。“留置措施”是一种调查措施，和传统意义上的“双规”“双指”有本质的区别。将留置措施纳入法治轨道，形成比较严密的规则体系，从实体和程序规则上加以有效约束，将会对案件调查、处置及移送，发挥较好作用。例如，现在的公安机关办案要求全程录音录像，《国家监察法》也可以要求国家监察委员会采取留置措施时必须全程录音录像，收集保存证据，接受监督。采取此类调查措施必须履行严格的审批程序，防止出现权力异化或者滥用。