怎样评估本轮财税体制改革进程（3）

主要政策建议

评估改革进展状况的根本目的，在于“及时研究解决改革推进中的矛盾和问题，以钉钉子精神抓好改革落实”（习近平，2016）。认识到完成本轮财税体制改革任务的时间表指向2020年，按照建立现代财政制度的改革目标，以倒计时思维前瞻未来四年的改革之路，如下六个方面的工作当在抓紧抓好之列：

（一）夯实基础，完善设计，进一步推进预算管理制度改革

1.推进“四本合两本，两本加综合”改革，完善全口径预算管理体系。从强化所有政府收支全口径预算控制的目标出发，应在现有四本预算的基础上简化合并，研究编制全口径综合预算。具体思路是推进“四本合两本，两本加综合”的预算体系简化合并改革，同时提高预算的前瞻性、科学性和精细化程度，提升财政管理水平。

2.统一财政名词并启动预算信息披露标准化工程。预决算的公开透明是新《预算法》高度强调的理念。在现有法律框架要求下，尚需要有诸多配套性改革，以实质推进预算透明工作。

3.建立债务与资本支出预算以及税式支出预算制度，丰富表外信息。预算报告理应全面反映政府收支以及相关经济活动，但由于现代政府经济活动的复杂性，一些重要的信息难以在正式的预算报告中得以体现，为此需要以表外信息予以补充。基于中国的现实情况，当前需要以表外形式补充建立债务与资本支出预算制度和税式支出预算制度，丰富预算报告的表外信息，提高公共资金使用效率，防范政府债务风险。

4.夯实预算与财政管理基础，强化社会监督和外部监督，平衡控制与绩效导向。从预算管理制度改革的国际经验看，预算的控制导向与绩效导向之间的冲突一直是主要矛盾。解决预算的控制导向与绩效导向之间的冲突，可选择的基本思路是简政放权，强化监管，进而以自我控制替代外部强加的程序性控制。

（二）做好公共沟通，加快直接税改革，推进税收法治化进程

1.在明确税制改革“路线图”的基础上，做好公共沟通。构建良好舆论环境，支持税制改革，对于本轮税制改革落地至关重要。《决定》和《总体方案》所确立的“公平正义、调节有力”的改革目标以及在稳定税负前提下优化税收结构的路径规划，正在逐步深入人心。2.加快直接税改革步伐。个人所得税以及房地产税的改革，担负着提高直接税比重，优化收入及财产分配格局的重要任务。当前要加快两大税种改革的各方面准备工作，尽快启动改革步伐。当然，改革需要注意充分体现量能负担的原则，注重征管条件的配套，税制设计应有利于强化征管。3.提升征管能力，推进税收法治化进程。推进税收法治化，不仅是建立现代财政制度的必要条件，也是落实中共十八届四中全会“依法治国”精神的必然要求。税收涉及每个人的利益，社会关注度高，因而税收法治化是财政法治化的优先事项。当前我国仅有三个税种立法，推进税收法治压力很大。“十三五”时期，应在处理好改革与立法之间的协调关系的基础上，安排好立法顺序，积极推进税收法治化进程，力争税收立法5-10部。

（三）完善地方债制度，加快社会保障制度改革，防范财政风险

防范财政风险，实现长治久安是本轮财税体制改革的重要目标之一。防范财政风险，关键要恰当评估中国的财政风险来源。当前，国内外舆论较为关注地方政府债务可能导致的财政风险。从若干大国的历史经验来看，养老、医疗等社会保障领域的资金缺口，可能是财政可持续发展的最大挑战。对于这两个方面的风险，均不容小觑。

准确认识中国政府债务风险的“近忧”与“远虑”、“总账”与“分类账”。从总量上看，中国综合政府债务并不存在多大风险。即使单独比较地方政府债务，中国的比重也并不特别高。再加上中国的经济增长速度较快，地方政府债务主要投资于生产性资产，政府资产雄厚，比重不高加上三重保障表明中国政府债务的“近忧”不大，其风险主要来自于管理体制导致的局部风险，以及债务资金投资低效风险。

但是，上述的这些指标均是算“总账”的结果。一旦细化到“分类账”——分别就各个地区计算其债务风险，则立刻会发现，有些地方的债务，已经以逾期、赖债或资不抵债等现象揭示出区域性风险迭起的严峻态势。进一步说，社会保障体系潜在的未来资金缺口所带来的中国政府债务的“远虑”，必须高度重视。中国已进入老龄化社会，且老龄化的速度非常快。如维持现有养老保障制度，则到2050年养老保障体系所需年度财政补贴占GDP的比重在6%以上。即使维持现有财政补贴力度不变，如所有年份的资金缺口累积到2050年一次性由财政偿还，其所需偿债资金将占当年GDP的90%左右。这还仅是养老保障体系的潜在债务压力。因此，社会保障体系的改革，不能等到出现问题才改革，要未雨绸缪。

（四）尽快明晰财政体制改革具体方向

财政体制安排深度影响地方政府的行为，是国家治理体系的重要组成部分，在中国具有特别重要的意义。当前应在《决定》提出的改革蓝图上，尽快明确财政体制的具体改革方向。在方案制定过程中，还应注意避免一些错误倾向，回到“分税制”的轨道，真正激发中央、地方两个活力。

1.避免将预算改革、税制改革和财政体制改革割裂开来，重视三者之间的协调推进。2.避免单纯强调事权与支出责任相适应，以回归分税制作为财政体制改革的重心所在。在部分增加中央事权的基础上，解决好中央地方收入划分问题，依然是分税制改革的重点。3.注重激发中央、地方两个活力，当前特别要注意激发地方活力。适应、引领经济发展新常态，关键看地方政府。地方政府的积极性和活力是过去中国经济取得成功的关键，也是未来中国跨越“中等收入陷阱”的关键。4.设立专门委员会，为财政体制改革提供协商平台，为事权和支出责任调整提供动力机制。

（五）落实专家和社会参与机制，以公开透明推进改革落地

改革方案的设计出台，仅是全面深化改革的起点。财税体制改革能否真正产生获得感，能否有效促进国家治理现代化进程，还要看其落地实施情况。而改革方案的真正落地，应是建立在公开透明、广泛参与的基础上，应鼓励事前充分发表意见进行博弈，而非方案出台之后的事后博弈。

1.建立严格的保密制度，引入外部专家深度参与改革进程。2.待改革方案初步成型之后，应邀请主要相关利益群体进行充分协商。3.高度重视部门利益阻碍改革推进问题。各个部门对于财税体制改革方案的意见可以充分表达，在充分民主的基础上还要集中统一。

（六）开展大数据等技术创新对财税体制影响的前瞻性研究

财税体制的改革设计，不仅根植于国家治理体系，还将受到科技创新的影响。当前，特别是信息技术、大数据等科技进步，深度影响商业运转模式和人们的生活模式，进而也将深度影响政府治理流程乃至国家治理模式的选择。财税体制改革永远在路上，我国应当高度关注并前瞻性研究相关科技创新对制度选择的影响，着力推动与现代科技环境相适应的财税改革。

为此，应当特别关注并启动如下两个方面工作：

其一，开展前瞻性专题研究。信息技术、大数据等科技创新对社会生活的深度渗入，对于税制选择、税收征管、预算管理、政府间收入划分等都将产生影响。所有科技创新对财税体制改革带来的冲击，都需要尽快开展前瞻性专题研究。

其二，在充分论证、试点的基础上，以科技创新为基础推动政府流程和机构再造，提升财税治理的效率。

（作者高培勇为中国社科院经济所所长，汪德华为中国社科院财经战略研究院财政室主任）