尹中立：建立房地产的长效机制释放了什么信号

2016年12月16日闭幕的中央经济工作会议强调：房子是用来住的、不是用来炒的，综合运用金融、土地、财税、投资、立法等手段，加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制，既抑制房地产泡沫，又防止出现大起大落。此论述在社会上受到广泛关注，最受关注的是“加快研究建立符合国情、适应市场规律的基础性制度和长效机制”，对这段文字也有各种各样的解读。笔者认为，这是中国住房制度改革的重要里程碑，意味着我国的住房制度建设进入了一个新的历史阶段。

建立长效机制意在对住房制度进行重新设计

要准确理解该段话的涵义需要回顾一下我国住房制度改革的历史。中国住房制度的改革起源于80年代初期，但一直进展缓慢，为了应对亚洲金融危机的冲击，1998年以国务院名义颁发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号，简称23号文件），23号文件是中国住房制度从计划经济向市场经济转轨的标志。

在23号文件颁发之前，我国城镇居民的住房一直实施的是实物配给的方式，城镇的企事业单位负责解决所有职工的住房建设和分配，住房实行的是免费或接近免费分配的方式，对应的职工工资里是不包括住居成本的。这种高度福利、实物配给的住房制度的最致命的缺陷是效率低，导致城市住房严重短缺。1998年之前我国城镇每年新建的住房数量仅几千万平方米，不足2016年万科公司的一年的住房销售量。有些城市人均住房面积不足10平方米，甚至低于解放之初的人均住房消费水平。

23号文件的核心思想是实行住房市场化改革，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：占城市人口10%的最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；占城镇人口70%的中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭（占人口10%）购买、租赁市场价商品住房。

该制度的实施极大地刺激了我国房地产市场的发展，房地产投资在随后的十几年里平均增长超过20%，最近几年，每年新增商品房面积都超过10亿平方米，城镇人均住房面积超过了30平方米，超过了中等发达国家的住房消费水平，中国从总体上告别了住房短缺的时代。

影响我国住房制度的另外一个重要文件是2003年8月出台的《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号，简称18号文件）。18号文件的核心思想是要减少保障性住房在住房市场的比例，强调房地产在国民经济增长中的支柱产业地位。从事后的结果看，18号文件的指导思想是值得商榷的，主要是过度强调住房的市场化，削弱了住房保障的作用。为了贯彻住房市场化的思路，2004年出台了土地的“招、拍、挂”制度及后来的土地储备制度，这些制度渐渐演变为土地财政，结果是推高了土地价格，此后住房价格节节高升与这些都不无关系。

2007年，为了抑制房价的过快上涨，国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号，简称24号文件）。24号文件的核心内容是强调住房保障，实质是对2003年的18号文件的一次修正，开始认识到住房领域不能过度市场化，政府还要适度保障中低收入阶层的住房保障问题。但前面的住房市场化已经与地方政府的土地财政紧紧结合在一起，形成了强大的合力，积重难返。因此，24号文件并没有起到很好的效果，一直持续到现在。

从上述住房制度改革的历史回顾中可以看出，我国的住房制度设计一直在探索，试图在“高度福利化”与“高度市场化”之间找到平衡点。实践已经证明，改革前的高度福利化的住房制度效率较低，但过度强调市场化的住房制度在中国现有国情下容易导致地方财政对土地的过度依赖，刺激房价并容易出现房地产价格泡沫。

中央经济工作会议强调“房子是用来住的，不是用来炒的”“加快建立基础性制度和长效机制”是扭转多年来形成的以房地产为支柱的经济增长方式之举，也是住房制度的重新梳理和设计，它将使我国的住房制度向更加合理、更符合国情的方向演变。将来在回顾中国住房制度变革的历史过程中，我相信这个文件同样是个里程碑，是个转折点。