现代行政体制的产生及其启示（2）

二、现代政府体制的特征

纵观各国行政体制的构成及其发展变化，我们不难从其明显的差异性中寻求到共同性。现代行政体制所具有的共同特征主要体现在以下几个方面：

1.公共性。公共性是现代行政体制的本质特征和核心价值所在，它是现代行政体制建构的出发点和遵循的基本原则。如前所述，现代行政体制是伴随着现代民族国家的产生而确立的，而现代民族国家的基本特征之一，就是从封建君主的王室工具向公共事务管理机构的转变。因而，现代行政体制也不再以国王的宫廷管理为目的，而是以实现民族国家的公共利益为最终目标。有学者指出，法国大革命带来的最重要的变化也许是国家概念的非人格化：国家不再是国王的世袭财产，而是民族的共同遗产；行政机构不再是王室管理的私有工具，而是民族国家管理公共事务的机器；行政人员不再是王室的奴仆，而是民族国家政府的服务员；行政事务也不再是王室管理，而是公共服务。［5］具体而言，现代行政体制的公共性体现在，一是现代行政体制是为维护公共秩序和满足社会总体利益的需要而建构的，公共行政“担负的是为全体公民谋幸福这样一种使命”，［6］对公共利益的追求和维护是其公共性的实质所在。二是现代行政体制涉及国家对社会公共事务进行组织和管理的规范，其建立的核心和首要任务在于维护社会公正，公共行政的使命就是要在保证社会公正的基础上，寻求公平与效率之间的合理平衡。三是现代行政体制的合法性既建立在公民对民族国家的认同感基础上，又被置于来自权力（立法）机关的外部控制之下，政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行，公共行政的运行必须遵循民主政治的规范。

2.法治性。马克斯?韦伯将权威分为传统型权威、魅力型权威和法理型权威。［7］传统型权威是古老的权威形式，其合法性来自习俗、惯例、经验、祖训等从祖上流传下来的，被人们所认可的，并被历史长河不断神化所形成的一整套传统的政治习俗和习惯。由传统型权威支配的社会组织，统治者依照传统形成的组织规则来治理臣民，芸芸众生对长官的服从来自于传统赋予长官的固有尊严。魅力型权威（卡理斯玛型权威）的合法性建立在非凡人格、英雄气概等基础之上，也就是说源自人们对领袖个人魅力的崇拜。魅力型权威的本质是“敬仰”，核心是个人崇拜，所以要维持这类组织的生存发展，领袖人物就必须不断地以某种新的方式表现出他的魅力。法理型权威的合法性是建立在以理性方式建立起来的规章制度和行为规则基础之上的，其本质是“理性”。法理型权威以规则作为统治的出发点和最终的归宿点，以保障权力不被滥用，各方的利益不受随意侵犯。现代行政体制的建立过程就是走向法理型权威的过程。现代行政体制合法性的来源和行政权力支配关系的建立，不再是基于精英个人的超凡魅力或传统的神圣性，而是建立在一套法律规则体系之上，依法行政是现代行政体制的灵魂。现代行政体制的法治性可从静态和动态两个层面分析，从静态层面看，现代行政体制所包含的规则绝大多数是宪法和法律的规定，行政体制的任何变更都必须遵循一定的法律程序和规范，行政组织“存在的每一种因素——它们的结构、职员、预算和目的——都是法律权威的产品”，“公共管理者所采取的每一项行动最终‘必须追溯到权威的法律授权”。［8］从动态层面看，现代行政体制的运行必须严格遵守相关的法律规范，符合法治的理念，体现法治的精神，“凡是合乎法规的职责履行，都可望得到服从”。［9］此外，现代行政体制运行过程中产生的纠纷要依照法律规定，通过司法途径加以解决。

3.科层性。在现代民族国家，行政管理的范围日益扩展到经济、社会生活的方方面面，社会分工精细化和管理复杂化使得行政管理的高度专业化无可避免。现代行政组织结构具有韦伯“理想型”官僚制的绝大多数特征，一是一套不受个人情感因素影响的全面规则；二是在专业化和劳动分工基础上进行任务的分配；三是一个奉行等级制的结构；四是公务人员只在他们的职位上服从于权力并对其负责；五是竞选职位者通过公开竞争和限定任期进行选拔；六是以固定薪水作为支付官员的报酬。［10］官僚制模型以“效率、理性、集权、规则、控制”等为核心命题，在技术上具有优越性，在严格的官僚制管理下，“精密性、速度、明确性、对公文档案的了解、连续性、自由裁量权、统一性、严格的隶属关系、减少摩擦和人力物力开支”会达到最佳状态。［11］事实上，科层结构已成为各国行政组织的主导性组织形式，具有较高知识和专业水平的常任文官在各国的行政管理中发挥了越来越重要的作用，已成为维护国家政局稳定和政府政策连续的中坚力量。

4.系统性。系统是指由相互依赖、相互作用的若干部分组成的具有某种特定功能的有机整体。依照系统论的观点，系统具有整体性、关联性、层次性、统一性和开放性特性，不仅系统内部各构成部分之间相互联系、相互依存，而且还与更高一层次系统中的其他子系统以及所处环境发生关系、相互作用，从而实现系统的演化和优化。现代行政体制是具有一定结构的行政组织体系以及规则体系。作为行政专业化的结果，行政组织体系不是由单一或少数的行政组织构成，而是由分工明确、数目繁多的行政组织构成的大型协作系统；行政规则体系是由宪法和相关法律、法规、规章等构成的有机联系的规范系统。这个行政组织和规则系统不是杂乱无章的，而是有序协调的，具有明确的层级结构和效力关系；不是静止的，而是动态的，处于不断的变革之中；不是封闭的，而是开放的，必须与外部环境进行信息、物质、能量的交换，并对外部环境的变化做出反应。