现代行政体制的产生及其启示（3）

三、启示

我国正在推进行政管理体制和机构改革，着力建设与社会主义市场经济体制相适应的现代化政府。现代行政体制所具有的特征对于我国现代化政府建设和行政改革具有诸多启示。

1.强化公共服务。提供公共产品，维护社会公正，满足公共利益，是现代公共行政的核心价值和基本理念。提供公共服务的实质就是要维护最广大人民的根本利益，这是行政管理工作的出发点和归宿，是政府矢志不渝的目标。强化公共服务，满足公共利益，就是政府要牢固树立“人民本位、社会本位、权利本位”的思想，一切以人民的利益为最高标准，始终把人民的需要放在首位，把“老百姓高不高兴，满不满意”作为行政运行、机构改革和工作评价的最高标准，全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。

改革开放以来，随着经济的发展，政府财力的增加，我国在公共产品和公共服务的供给方面有了明显的改善，但政府的社会管理和公共服务职能仍然还比较薄弱，公共产品的供给能力不足，供给质量较差，还不能很好地满足公众的基本生活需求。因此，必须进一步推进改革，强化公共服务。一是要增强政府的公共服务职能。政府要加强与企业和社会组织的合作，向公众提供优质高效的公共产品和公共服务，实现从管制型政府向服务型政府的转变。二是要健全民主决策机制和公众参与制度。要健全参与渠道，搭建参与平台，广泛听取社会组织和公众的意见，深入了解社会和公众的诉求和偏好，使公共服务供给能真正满足民众的需求，增强政府的社会回应性，做到尊重民意、关注民生、保障民权。三是要确保基本公共服务资金的可持续性。要加大对基本公共服务的财政投入力度，保证基本公共服务的有效供给；与此同时，采取积极措施，鼓励和吸纳社会、市场资金参与公共服务的供给，以减轻公共财政的压力，提升公共服务供给水平和质量。

2.坚持依法行政。依法行政是依法治国方略的重要组成部分，是现代行政体制的基础，也是市场经济和现代化建设对政府管理的必然要求。没有法治，就没有现代行政体制。依法行政的基本含义是限制政府权力，保障公民权利，确保政府的任何活动都在宪法和法律的框架内进行。简言之，就是“法无授权不可为”，即政府的行政权力依法授予，权力的行使受法律的限制和约束。政府必须合法合理地行使行政权力，着力将行政权力关进制度的笼子里，严防行政权力的滥用，切实保障公民的合法权益。

近年来，通过推进行政审批制度等方面的改革，我国的依法行政取得了显著成效，但依法行政是一项长期的任务，不可能“毕其功于一役”。坚持依法行政，一是要规范行政权力。要明确行政授权，建立健全各类组织法，构建相互配套的完备的行政组织法体系，做到行使权力有法可依。二是要规范行政行为。一方面要进一步加强公务员队伍建设，强化对公务员的培训教育，提高他们的政治素质和执法能力，改进他们的工作作风；另一方面要细化和完善行政执法裁量权基准制度，推进行政复议制度改革，提升行政复议能力。三是要规范行政程序。程序的“基本功能就是限制，甚至取消当事人选择实现目的的手段的自由，将实现目的的手段规范化和标准化”。［12］要严格规定行政过程各个环节实施的方式、方法和步骤，建立健全行政信息公开制度、专家咨询制度、行政听证制度、重大决策程序制度、决策评估和反馈制度、行政问责制度、行政救济制度等，用程序的公正、严密限制权力的随意、任性，及时纠正权力运行过程中可能出现的错误和偏差，防止权力像脱缰的野马任意狂奔乱跑，确保政府职权和公务员行为在法治的轨道上行进。

3.完善科层结构。科层制是政府组织的基本结构。要按照精简、统一、效能的原则，完善科层结构，建设分工合理、人员精干、机构优化、规模适当的政府组织，促进政府以社会效益为导向，用最小的人力、物力、财力等消耗，为社会提供更多的公共产品和更优的公共服务。

改革开放以来，经过七次机构改革，我国的行政体制不断完善，但行政管理现代化任务尚未完成。目前行政改革的任务不是要超越科层制，而更多的是要引进科层制的合理因素对行政体制进行改造。完善科层结构，一是要分工合理。要明晰各部门乃至各岗位的职责权限，做到职责权相一致，责任落到实处；明确行政组织内部的等级划分，建立上级对下级的指示和监督机制，做到命令统一，保证组织目标有效实现；简化行政程序，优化行政流程，充分利用信息技术手段，降低协调交易成本，提高行政效率。二是要提高公务员素质。要坚持公务员考录制，遵循公开考试、严格考察、公平竞争、择优录用的原则，把好“入口”关，以网罗优秀人才，为国家和公共利益服务；加大公务员培训力度，改进培训质量，坚持理论联系实际，既传授基础理论和最新研究成果，又研究和探讨现实问题和热点问题，以更新受训者的知识，开阔他们的视野，增长他们的才干，改进他们的工作方法，提高工作效率，适应行政管理不断变化的需要；引入竞争机制，严格考核和奖惩，量才用人，以激发公务人员的社会责任感和公共服务意识，充分调动他们的工作主动性和积极性，真正做到勤政、善治。三是要坚持精兵简政，“瘦身强体”，建立“小而强”政府。一方面，要进一步精简和优化政府机构，遵循职能整体分割的原则，将相同性质的事务归为一类，交由一个行政部门承担，使政府机构设置更加综合和统一；另一方面，要合理限定公职人员编制，坚持用立法手段调节和控制人员编制的总体规模，并将人员编制与经费预算相结合，使人员受制于预算，通过预算控制编制，对人员编制实行刚性约束。

4.运用系统方法。行政体制是社会大系统中的一个子系统，不能不受其所处环境的影响和制约，其形成与发展是一国政治、经济、文化和生态综合作用的结果。因此，要运用系统方法，既把行政系统本身作为一个整体，实现内部各子系统的良性互动，又把行政系统作为一个子系统，与社会大系统形成良性互动，以期达到1+1＞2的效应。

运用系统方法，总的要求是行政体制改革要与经济和社会发展相适应。目前，我国政府在处理行政系统的内部和外部关系方面还存在诸多问题，如政府与市场、社会的边界尚未厘清，政府间关系尚未理顺等，亟待解决。为此，一是要合理界定和配置政府职能。政府职能涉及的是政府与外部的关系，即政府与市场、政府与企业、政府与社会的边界问题。转变政府职能的实质就是要随着国家经济和社会的发展适时地调整政府应当履行的职能的范围，正确处理政府与市场、企业、社会的关系，解决好管什么和如何管的问题，真正做到不缺位，不越位，不错位。转变政府职能的重点在于大力削减政府的权力，将政府干预市场、社会的权力限定在一定的范围内，防止其将触角无限制地伸向社会的各个角落。二是要理顺中央与地方、地方与地方的关系。要在坚持中央集中统一领导的大前提下，将集权与分权有机结合，进一步向地方政府放权，明确各级政府职责权限的划分，使各级政府都有相对独立的核心任务领域和管辖范围；在此基础上，要在中央和地方之间、地方与地方之间建立一套适合国情的、和谐有效的多元决策和分权机制，形成相互尊重、相互依赖、相互协调的对话、分担、合作关系，既维护国家统一和中央权威，强化中央的调控能力，又充分调动地方政府的积极性，激发地方活力。

（作者：潘小娟，中国政法大学政治与公共管理学院教授，博士研究生导师）

［参考文献］

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来源：《国家行政学院学报》2017年第3期