叶敏：以宅基地制度改革为“三块地”改革突破口

党的十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价（以下简称经营性集体建设用地入市）。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，通过慎重稳妥的试点，探索农民增加财产性收入渠道（以下简称宅基地制度改革）。经营性集体建设用地入市、征地制度和宅基地制度改革可归纳为“三块地”改革。

宅基地制度改革是“三块地”改革的关键

“三块地”的改革试点以三年为期。2015年，经全国人大授权，国土资源部牵头在全国选取34个县进行“三块地”的改革试点。两年多来，各试点地方都取得了一定的成效，但一些深层次的问题也不容回避。比如三年试点改革期满后与相关法律衔接问题、集体土地产权虚化弱化问题、改革动力问题、配套政策缺失问题等，都需要进一步探讨研究。2017年是“三块地”改革的收官之年，更需进一步明确改革方向，找准改革突破口，加快改革步伐。而这个突破口，就是宅基地制度的改革。

在农村两类集体建设用地中，宅基地数量庞大、影响面广、用途具有多重性，和农民财产权益的实现有着更为直接的关系，推进宅基地制度改革必将对经营性集体建设用地入市有着示范和借鉴作用，从而倒逼征地制度改革。

当前宅基地改革的实践和问题

各试点地方在宅基地制度改革方面都进行有益的探索。有的推行村庄规划工作，尤其在“多规合一”方面大胆尝试；有的在宅基地确权登记方面进展较快；有的在宅基地分配和退出甚至选位方面实行有偿制；有的地方建立集体建设用地基准地价；有的在健全多样化农房保障制度方面进行试点；有的在宅基地用益物权方面研究出台农房抵押贷款试点暂行办法，建立风险补偿机制等。

但是，在试点中还面临很多困难和问题。有的地方反映宅基地历史遗留问题处置难，有偿使用费收取难，宅基地流转受限等；有的地方反映在宅基地入市方面，农村宅基地退出与用途转换存在风险，群众简单理解为“同一块地，个人不准卖、集体就能卖”，对传统观念、现有管理可能造成冲击；有的地方反映在统筹推进上，相关领域改革支撑不足；有的地方反映“多规合一”等规划有效落地难，宅基地自愿有偿退出不够活跃，宅基地入市活跃程度受制于地方经济发展水平；有的地方反映2017年到期后，法律如何衔接存在问题等。

宅基地制度改革的基本设想

按照党的十八届三中全会提出的要求，宅基地制度改革的目标一是要保障农户宅基地用益物权，二是要探索农民增加财产性收入渠道。言下之意，就是肯定宅基地的财产权，体现其占有、使用、收益和处分的权能。

宅基地制度改革的基本原则必须坚持“四个不”，即：不要破坏集体所有制、不要把耕地减少了、不要把粮食产量减少了、不要损害了农民的利益。在这个大前提下，宅基地制度改革有以下基本设想。