叶敏：城市基层治理的三重挑战

根据国家卫生计生委流动人口司发布的《中国流动人口发展报告2016》，2015年我国流动人口规模达2.47亿人，大约每6个人当中就有1个流动人口。预计到2020年，流动人口仍将有2亿人以上。国家统计局发布的《2016年中国农民工监测调查报告》显示，2016年我国农民工总量达到了2.817亿人，其中外出农民工占60.1%，外出农民工当中，跨省流动农民工有7666万人。人口流动由工业化、城镇化和市场化力量所驱动，是人力资源再配置的过程，在整体上有助于我国经济发展和人民生活水平的提高。然而，人口大流动也给城市基层治理带来了重重挑战，特别是那些外来人口大量流入的城市，城市基层治理正在经受人口流动所带来的三重挑战。

本地人口与外来人口之间利益平衡的张力。在一些城市，外来人口流入量十分巨大。比如，2016年上海的户籍常住人口为1439.50万人，即便经过严格的人口调控，外来常住人口仍然高达980.20万人。而在一些城市地区，“土客倒挂”形势已经日益明显。2014年，上海的闵行、嘉定、松江、奉贤、青浦等5个区的来沪人员比重超过50%，来沪人员超过了户籍人口，成为了人口“倒挂”地区。对于一部分本地人口而言，外来人口作为“客”的到来会给他们带来实在的现实利益，比如房屋租金、就业机会和低价服务。但也有个别本地人口认为，外来人口作为“客”的到来，会与他们形成竞争关系，危及他们的利益和生活，比如外来人口大量加入“黑车”队伍会对本地的出租车司机利益构成威胁，外来人口在就医、教育上也会挤占本地人口的空间。虽然我国多年来一直倡导地域平等，但仍有小部分本地人口心中存在一定程度上的不满。对于“客”的外来人口而言，他们对公共服务享受上的弱势地位虽有一定的“心理准备”，但是随着社会观念的发展，尤其是新一代在城市出生长大的外来人口数量的增加，这种土客之间的比较以及不能遂愿所形成的不满情绪也会逐渐发酵。在日常生活中，土客之间也会发生各种零碎的矛盾，影响着土客之间的和谐。城市治理者既是地方的利益代表，同时更是国家治理的代理人，在未来一段时间内，如何在土客之间做好利益平衡、如何提供均等化的公共服务，考验着政府相关部门的智慧。

“非正规经济”的刚性需求与城市形象秩序之间的矛盾。人口大流动在经济领域带来的副产品是一种大部分外来人口赖以生存的“非正规经济”，即一种制度不认可但又有一定社会合理性的经济形态，比如流动摊贩、黑车、打工子弟学校等。“非正规经济”多为外来人口所经营，在功能上是以低价方式满足城市部分人群的刚性需求，一般分布于外来人口集聚的城乡接合部和城市公共空间。但是，一方面从治理角度来说，“非正规经济”及其经营者在生产、生活领域产生大量的治理的负面效应，如对城市秩序的破坏、造成公共安全和食品安全的监管压力以及公共服务上的供给压力等。另一方面，“非正规经济”还会对市容市貌形成显在的污染效应。所以，对政府相关部门而言，“非正规经济”往往被定位为“脏乱差”的城市治理顽疾。为了打造城市形象、维护市容和提高城市品位，政府相关部门往往会不断地发起对“非正规经济”的治理运动，但是由于“非正规经济”作为一种“刚需”而存在，又会在政府稍有松懈之下快速地反弹。实际上，对于发展中国家而言，“非正规经济”是城乡移民的经济传送带，大量农业人口借助“非正规经济”在城市得以立足。因此，这种必然性与城市对于形象秩序追求之间的矛盾就不可避免了。

流动人口社会融合难与地方政府服务管理难并存的挑战。推动包括农民工群体在内的流动人口市民化与社会融合是我国新型城镇化战略的题中之义。但在现实层面，流动人口的社会融合存在较大的难度，一方面，流动人口具有较高的流动性，缺乏在一个地方建立长久关系的动机和预期，也较难形成对流入地的地域认同感；另一方面，流动人口的社会融合具有明显的“内向性”，一般以血缘、地缘和业缘为纽带，很难与本地人口、社区和政府发生密切联系。对于人口流入型地区的政府而言，对流动人口提供公共服务和实施社会治理也存在较大的难度。在公共服务供给上，既要贯彻以人为本的均等化供给理念，又要考虑到地方财力的承受力和本地人口的利益要求，在公共服务的提供种类和提供程度上确实存在尺度难以把握的问题。地方政府在流动人口治理方面也面临着较大的困境，最为主要的是地方科层治理结构与流动社会之间存在着适应滞后的问题。这一方面是因为流动人口与城市治理者之间较为缺乏依赖关系、社会网络和共享的社会规范，由此带来沟通、联系上的困难；另一方面是面对人口大量流入和流动社会的发展趋势，地方政府的科层治理体系存在较为严重的内部整合问题，层级、条条、条块矛盾的大量存在削弱了地方政府对流动社会的治理能力。

在未来相当长的一段时期内，上述城市基层治理的三重挑战将会继续存在。但是很显然，城市基层治理的优化方向在于尽可能地消解这些挑战，实现城市基层治理能力和秩序的真正巩固。

土客之间利益张力的消解取决于政府和公共政策的居间调节作用，在最大可能范围内以公共服务相对均等化供给的原则平衡土客之间的利益张力，使外来人口感受到更多来自城市和地方政府的温暖。“非正规经济”与城市形象秩序之间的张力消解需要政府真正做到“疏堵结合”，开辟出更多的空间容纳“非正规经济”，并且可以通过改革创新促进“非正规经济”的合法化与升级，尽可能地发挥好“非正规经济”的正功能，减少“非正规经济”的负面效应。促进流动人口的社会融合需要一定的筛选机制和支持机制，地方政府可通过政策举措让那些工作稳定、居住稳定的流动人口尽快地融入地方。而破解流动人口的服务管理难则要求城市治理者秉持向流动人口开放、参与的治理理念，通过制度创新使更多的流动人口参与到地方治理过程中来，同时可以举办面向流动人口的社区共同体创建活动。经验表明，流动人口的中层精英居住较为稳定，在流动人口群体中具有一定的人脉关系，同时也有较强融入地方的意愿，完全可能成为城市基层治理创新的潜在力量，一些城市通过党建平台建设引领流动人口参与治理的做法已经取得了不错的效果。同时，人口流入型地区的地方政府需加强政府内部整合的制度创新，以适应流动社会带来的治理能力滞后的问题。