坚持和完善农村土地集体所有制这个制度优势（2）

二、精准认识农村土地集体所有制的多维功能

作为以土地财产归属为核心的一系列相关制度安排的集合体，农村土地集体所有制在本质上是以土地财产为基础的人与人之间的利益关系，它着力解决农业经济发展过程中由土地引发的效率与公平问题，通过不断的适应性调整影响着农村生产力发展和人们的经济利益关系，并以显著的制度绩效对促进我国农业现代化发展、保障农民权益和稳定农村社会治理发挥了不可低估的作用。

1.农村土地集体所有制的效率功能。稳步提高农业生产能力、确保国家粮食安全，是农村土地所有制的工具性目标。新中国成立以来，我国对农村土地所有制的调整实践充分证明，农村土地集体所有制能够以社会主义制度优越性，有效调动农民生产经营积极性和充分发挥集体经济组织的统筹功能，极大提高农业生产经营效率。具体的作用机制为，在保证土地归集体经济组织成员所有不变的前提下，针对农业生产经营过程中出现的新问题，创新性地构造产权结构，不断释放土地集体所有制的势能。一方面，引入家庭联产承包责任制，通过两权分离，保障集体经济组织的所有权和赋予农民承包经营权，在统分结合中兼顾了集体经济组织和农民的使用权、收益权和处置权。另一方面，面对农业生产方式、生产条件和生产主体的阶段性变化，在确保农村土地集体所有不变的前提下，构造三权分置的产权结构，将承包经营权分为承包权和经营权，并通过确权登记颁证充分保障每项权利的权能，以所有权证让集体经济组织用心、以承包权证让农民定心、以经营权证让农业经营者放心，最终以分与统的有机结合克服了农业在新发展阶段面临的土地细碎化、农业基础设施有效供给不足和农业经营主体不稳定等困境，带来了农业适度规模经营、农业基础设施显著改善和农业生产能力稳步提升，为国家实现粮食安全夯实了制度基础。

2.农村土地集体所有制的公平功能。我国是典型的城乡二元社会，对于农民而言，土地不仅仅是生产资料、还是生活资料、更是身份特征鲜明的财产，从而土地以及由土地衍生的权利对农民起到了社会保障功能。农民凭借成员权获得土地并拥有相应的土地财产权益，为了确保农民依土地所享有的福利水平的公平性，就需要设计合理的土地所有制形式，以便保障土地财产权益的合理分配。“三级所有、队为基础”的农村土地所有制形式，在以生产队为单位的村集体经济组织拥有土地的前提下，为了确保生产队范围内村民的经济利益平等，按照公平原则对土地使用权进行了分配，土地位置、肥力均按人口平均分配，形成了使用权高度分散化的土地利用特征。在生化技术不发达、机械化程度不高、劳动力较稳定和人地分离程度不高的发展阶段，农村土地集体所有制有效处理了生产队范围内农民之间的土地利益关系，释放了公平功能。但是，当使用权高度分散化所带来的土地细碎化成为制约农业现代化发展问题时，农村土地集体所有制的公平功能就会有所弱化，这就需要依据农业生产环境的变化对该制度做出适应性调整，以保证和发挥其公平功能。

3.农村土地集体所有制的治理功能。农村治理体系和治理能力，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在农村治理体系中，国家和农民是紧密相连的利益主体，国家需要考量农民的利益诉求制定农业政策，农民会对农业政策带来的效应作出反应，从而国家和农民之间的关系就会适应性调整。但是，国家与农民的对接并不是非常顺畅，由此造成国家与农民之间的沟通成本就会非常高，并弱化农村治理效率。农村土地集体所有制，以村集体经济组织为桥梁，将国家与农民有效对接，以其统筹功能，权衡处理好二者的利益关系，既能提高农业政策制定效率，又能确保农民利益表达机制顺畅，从而增强了国家与农民的利益匹配度，进而提高了农村治理效率。在这个意义上，作为土地的所有者，村集体经济组织是农村治理链条上的重要主体，通过发挥其动员组织能力，实现了国家与农民沟通的低成本、利益的相容，紧密了国家、集体和农民之间的利益关联度，以“国家+集体+农民”的间接治理机制代替了“国家+农民”的直接治理机制，提高了农村治理能力，为推进国家治理体系和治理能力现代化夯实了微观基础。