成就与展望：京津冀协同发展战略实施这四年（4）

二、对京津冀协同发展的未来展望

经过四年的努力，京津冀协同发展已取得重要成效。 但京津冀协同发展又是一项十分复杂的系统性工程，需要经历一个长期的过程。

今后，深入实施京津冀协同发展国家战略，在巩固、肯定已有发展成效的基础上，还要进一步深化落实习近平总书记“2•26”重要讲话精神，特别是进一步解放思想、创新理念、坚定信心，抓住京津冀协同发展的重点问题、难点问题、关键问题，不断突破，形成推动京津冀协同发展的合力。

下面，我结合京津冀协同发展现状与规划目标，对京津冀协同发展的未来，进行一些展望。

（一）北京城市副中心和雄安新区建设加快，京津冀城市群空间布局将进一步优化

从现实情况看，京津冀城市群存在一定的结构性缺陷，城市群内部城镇体系不尽合理。京、津两个超大城市不仅规模大、经济实力强，而且城市品质高、公共服务完备，河北的一些城市规模偏小，基础设施与公共服务不够完备，城市品质也不高。这种发展落差的存在，使得很多人口、资源等要素加快向京津流动，加之京津两大城市都集中在城市群北部地区，冀中南区域缺乏大城市带动，既不利于河北的城市建设与发展，也难以形成中心城市带动中小城市协同发展的京津冀城市群格局。

从非首都功能疏解来看，过去主要以分散疏解为主，天津、河北的很多市、县、区都提出了加快承接非首都功能疏解的措施，也取得了很好的成效。但不容忽视的是，目前河北等很多地区承接非首都功能疏解的条件不够完备，基础设施、公共服务、人文环境、配套政策等方面，都与北京存在较大落差，对一些产业、功能和人口疏解的吸引力不强。同时，由于北京疏解非首都功能的时间紧、任务重，且资金、土地、政策等资源相对有限，很难在短期内同时提高这么多承接地的交通设施、公共服务等配套条件。

因此，规划建设北京城市副中心和河北雄安新区，打造北京非首都功能疏解的集中承载地，不仅能够建成京津冀区域经济社会发展的新增长极，而且能够在较短的时间内弥补河北等周边地区交通、基础设施和公共服务等发展短板，进一步增强承接相关功能、人口的吸引力，对于加快非首都功能疏解、构建首都“一核两翼”空间格局、推进京津冀协同发展，都具有重要的现实意义。

北京城市副中心和河北雄安新区，作为两座新城，目前正在按照习近平总书记提出的坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的要求规划建设。今后，还要积极借鉴国内外城市（新城）的成功经验，在充分遵循城市发展的内在规律的前提下，不断探索理念和模式创新。比如，采取“分散化、组团式”的空间布局，引入“生态智慧、产城融合、职住平衡”等新理念，超前谋划轨道交通与公共服务配套，坚持生态、生产、生活“三生合一”，避免“大城市病”，等等。

（二）加快区域轨道交通建设，构建“轨道上的京津冀”

2014年2月，习近平总书记在北京市轨道交通指挥中心考察时强调，北京如何解决好海量人口的出行问题是个大难题。要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。

习近平总书记的讲话一语中的，抓住了超大城市交通问题的核心，也恰恰是我们的短板和我们不足的地方。因为一个大城市有很强的集聚能力，采取什么样的交通结构以满足城市的交通需求，这是一个战略性的问题。一个超大城市的交通一定要建立起两个主导，这是我们对纽约、伦敦、东京等超大城市进行研究后得出来的结论。第一个主导是，公共交通在城市的交通结构中占主导地位。换句话说,75%-80%的人通过公共交通出行，只有减少对私人小汽车使用的依赖，城市才可能不拥堵。对于这个主导，大家的认识都还一致，关键是第二个主导。第二个主导是，轨道交通体系所承载的交通在公共交通中占主导地位。换句话说，公共交通的75%-80%应该是轨道交通，而这一点恰恰是我们过去重视不够的。

为什么必须是轨道交通而不是一般的公交汽车？我们可以用一组数据印证一下。清华大学交通研究所所长陆化普教授提供了一组数据显示，不同的交通方式在等量的空间资源条件下，其运输能力是不一样的。如小汽车一小时只能运输3000人；公共汽车一小时能运输3000到6000人；轻轨交通一小时能运输1到3万人；地铁一小时则能运输3万人以上。所以，一个超大型城市要想交通不拥堵就必须建立起以轨道交通为主导的公共交通体系。

我们现在还存在着差距。比如，东京地铁轨道交通新干线加起来有2300多公里，北京是600多公里。我们不但数量少，而且建得晚，没有前瞻性规划来建设，这就是我们交通拥堵的一个很重要的因素。瑞典首都斯德哥尔摩人口只有200万，中心城区不到100万人口。它的中心城从1945年开始修第一条地铁线，当时瑞典只有多少人口呢？只有68万。从1945年到1975年用30年来修地铁，地铁密度大，有200多个站口。加之城市还有集聚的需求，斯德哥尔摩的周边修了6个比较大的卫星城和一些小的卫星城，这些卫星城通过市郊铁路联系起来，并通过市郊铁路引导人口在这些卫星城（新城）集聚，形成了一张四通八达的轨道交通网络，斯德哥尔摩的公共交通承担了城市75%的交通需求。

大都市的轨道交通不仅仅是地铁一种形式，可以大致分作四个层次。其中，不同层级的轨道交通满足不同功能的交通需求：第一层级为地铁，其运营范围一般在15公里以内，主要是满足中心城市核心区域的交通需求；第二层级为快线铁路，运营范围一般在15-30公里，主要满足近郊区的快速出行需求；第三层级为市郊铁路，运营范围一般在30-70公里，主要满足周边新城、卫星城远距离的快速出行需求；第四层级为城际铁路，运营范围一般在七八十公里以上，这是城市之间的一种交通需求。

《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，推进包括干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市轨道交通在内的轨道交通建设，打造“轨道上的京津冀”。只有建设“轨道上的京津冀”，才能满足非首都功能疏解和京津冀协同发展的现实需要，单纯的公路网络是无法满足的。京津冀世界级城市群的形成，也离不开发达的轨道交通体系的支撑。

目前，京津冀三地正在按照《京津冀协同发展交通一体化规划》，加快建设一批干线铁路、城际铁路等交通设施项目，未来还将规划建设一批重大交通设施。我认为，加快京津冀区域轨道交通建设，最为关键的是要抓住城际铁路和市郊铁路两个核心。

一是加快城际铁路网建设。根据《京津冀地区城际铁路网规划》，三地将建设“四纵四横一环线”的城际铁路网，共规划了24条城际铁路，总里程规模3453公里。其中，“四纵”是指京石邯城际、京霸衡城际、津承沧城际、环渤海城际；“四横”是指京津塘城际、京唐城际、津保城际、石沧黄城际；“一环”是指环北京城际。近期，优先建设8条城际铁路，分别是：京唐城际、京霸城际、京滨城际、城际铁路联络线（首都机场-北京新机场）、廊涿城际、环北京城际铁路（廊坊至平谷段）、京张城际崇礼线、京石城际，总里程规模为1012公里，预计2020年前将建成。

二是加快北京连接周边地区的市郊铁路建设。在前面讲到的四个层次的轨道交通体系中，地铁由于站点密度大、通勤时间长等原因，难以满足中心城市与新城（卫星城）的大容量快速通勤要求，无法代替市郊铁路；城际铁路、干线铁路等，主要承担城市之间的交通，而且车站规模大、换乘时间长，也无法代替市郊铁路。因此，市郊铁路对中心城区非首都功能疏解，以及周边新城、卫星城的形成和发展，都具有决定性的作用。

中心城市周边的新城、卫星城往往在30公里以外，只有通过大容量、高速化、一站式、低票价的市郊铁路，才能满足“1小时通勤”的基本需求，具备承接中心城市功能疏解的吸引力。伦敦、纽约、东京、巴黎等都市圈的市郊铁路总里程分别达到3650公里、3000公里、2031公里和1867公里，各自把周边几十个卫星城、新城紧密联动起来。比如，在东京都市圈，每天通过市郊铁路实现通勤的客流量高达3000万人次。

根据《北京城市总体规划（2016年-2035年）》，到2020年全市轨道交通里程将达到1000公里左右，到2035年不低于2500公里。陈吉宁市长在2018年政府工作报告中，明确指出，“推动以轨道交通为主的公共交通体系建设，年内开通3段轨道新线，运营总里程达到630公里以上，市郊铁路里程达到238公里”。

目前，除正在运营的S2线外，北京正在规划建设城市副中心线、S5（怀柔-密云线）、22号线（平谷线）等多条市郊铁路项目，其中城市副中心线北京西站到通州4站已经开通，运行时间约48分钟，S5线黄土店、昌平北、怀柔北三站也开通运行。今后，还要将市郊铁路建设放在重要战略地位，加快北京与新城之间、周边地区的市郊铁路建设，真正形成从出家门到进办公室门的“1小时通勤圈”。