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金国坤:深化国家监察体制改革 推进国家治理体系和治理能力现代化——《中华人民共和国监察法》解读(5)

2.监察程序。公安机关、人民检察院行使侦查权,需要根据刑事诉讼法所规定的程序要求来进行。同样,监察机关行使调查权,也需要严格根据监察法所规定的程序来进行。每一项权力,一方面法律赋予了这些手段,另一方面也规定了严格的程序要求。所以,我们不用担心监察委员会滥用权力。谁对监督者进行监督?程序本身就是一种制约和监督。比如监察机关可以行使留置权力,但行使留置权力有严格的程序方面的要求的。

第一,监察法第四十三条第一款规定,监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定。设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准。省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案。

第二,留置不得超过一定的时间。从前面讲的“北京经验”看出,留置时间案均64.3天。监察法第四十三条第二款规定,留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过三个月。省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。

第三,监察法第四十四条第一款规定,对被调查人采取留置措施后,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属,但有可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供等有碍调查情形的除外。有碍调查的情形消失后,应当立即通知被留置人员所在单位和家属。第二款规定,监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务。讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长,讯问笔录由被讯问人阅看后签名。留置不是刑事拘留,还没有进入到刑事程序,处在调查阶段。被留置的人不是犯罪嫌疑人,没有经过拘留逮捕就不能把留置人作为犯罪嫌疑人放在看守所,或者放在司法机关羁押场所,应当为被留置人员提供必要的条件。即使放在看守所,也不能跟一般犯罪嫌疑人放在一起,应该划出一片固定的场所。监察机关应当保障被留置人员的饮食、休息和安全。有的被留置人员可能年龄比较大,有高血压等慢性病,要为他提供医疗服务。也要防止被留置人员想不开自杀或者逃跑。监察法还规定,讯问被留置人员应当合理安排讯问时间和时长。比如不能采取疲劳战术,问两个小时之后要让他休息,不能在夜间突击审查等。这些都说明了监察法对留置程序的规定是很严格的,前面讲的谈话、询问也都是规定了严格的程序要求。监察法一方面是国家监察机关有效地反腐败的法律规范,另一方面也充分保障了被调查人员合法的基本权利。

三、纪检监察工作需要注意的若干问题

全国正在推开国家监察体制改革试点工作,机构需要组合,人员需要组合,办案经验需要摸索,我们要严格贯彻执行监察法。这里,我觉得有几个问题需要研究把握。

第一,监察机关内部建设问题。将监察部、国家预防腐败局的职责,最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合,组建国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称。作为纪委和行政监察机关不存在磨合问题,因为行政监察机关和党的纪委早已合属办公了。现在,真正转隶的是检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关工作部门,以前是具有相对独立性的司法机关,经过员额制改革以后,这些检察官是入额的检察官,行使的都是对职务违法犯罪的刑事侦查起诉职责,现在转隶到监察官,这个跨度比较大。要高度重视转隶过程中干部队伍的稳定,摸清思想状况,引导大家用政治眼光看待改革,用政治要求对待调整,用政治标准统领思想和行动,进一家门、成一家人、说一家话、干一家事,牢固树立“纪检监察机关是政治机关、从事的是政治工作”意识。要增强转隶人员的政治认同感和归属感。监察委员会由纪检部门的党务干部和检察院的司法人员共同组成,他们之间也要相互取长补短。党的纪律检查部门主要是按照党纪处理违反党纪案件,检察机关主要是根据刑事诉讼法来处理职务犯罪案件。在融合过程之中,要从不同角度进行培训,相互取长补短。作为党的纪检干部,要学习法律规范,应用法律思维和法治手段来反腐败。作为检察官,要熟悉党规党法的规定。监察法第十四条规定,国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。我觉得这点很重要。以前在检察院的反贪污贿赂局工作的检察官,在员额制改革以后,入额的检察官工资待遇得到了很大提高,现在转隶到监察委员会之后,怎么样增强身份认同?我觉得实行监察官制度,给予监察官应有的荣誉和政治、生活各方面的待遇,也包括监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度,这点很重要。

第二,处理好监察机关和检察机关的关系。原来是人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责,现在整合到了监察委员会。实际上,监察委员会行使了原来由检察机关行使的职权。那么,这部分职权属于司法权还是监察权?以前,纪委或行政监察机关处理查处职务违法违纪案件,认为已经构成犯罪移交检察院,由检察院来侦查。检察院接到移交以后,要作为职务犯罪案件重新进行调查,纪委或行政监察机关移送的材料只是作为根据或线索,不作为定罪证据。现在,监察委员会行使的是对职务犯罪、贪污受贿行为的法定职权,检察院可以就监察委员会调查取证的材料作为提起公诉的证据,不需要进行重新调查。监察法第四十七条规定,对监察机关移送的案件,人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。人民检察院经审查,认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定。人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件,应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。人民检察院对于有《中华人民共和国刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定。监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以向上一级人民检察院提请复议。所以,国家监察委员会和人民检察院是平行关系。也就是监察委员会负责调查,检察院负责起诉,人民法院负责审判,它们之间是相互配合、相互制约的关系。

在一开始我们讲到的对于职务违法和职务犯罪,究竟是由监察委员会立案调查,还是由检察院立案侦查?以前是谁先发现谁先立案,谁先调查。现在,监察法第十一条第二项规定,对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪,由监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责。也就是说检察机关在办理案件过程之中,或者接到举报,发现有贪污贿赂犯罪线索的不能再自己立案侦查了,而应该把线索移送给监察机关,由监察机关调查,监察机关调查之后将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。

第三,有关单位应该积极配合监察机关工作。尽管监察委员会调查的是行使公权力的个人,但是,监察机关如果向有关单位作出处理决定或提交监察建议,单位应该采纳,及时亡羊补牢,做好廉政建设工作。监察法第六十二条规定,有关单位拒不执行监察机关作出的处理决定,或者无正当理由拒不采纳监察建议的,由其主管部门、上级机关责令改正,对单位给予通报批评;对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。监察法第六十三条规定,有关人员不按要求提供有关材料,拒绝、阻碍调查措施实施等拒不配合监察机关调查的,由其所在单位、主管部门、上级机关或者监察机关责令改正,依法给予处理。

(根据宣讲家网报告整理编辑,

未经许可,不得印刷、出版,违者追究法律责任)

责任编辑:吴自强校对:张一博最后修改:
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