欧阳慧：加快农业转移人口市民化 稳步推进新型城镇化建设（4）

3.推进农业转移人口市民化的主要问题

近年来，推进农业转移人口市民化取得显著成效，但也存在一些问题，主要体现在农业转移人口落户城镇进展缓慢，农民工落户并不理想。

（1）城乡统计代码的调整

我国户籍人口城镇化率，2015年为39.9%，2016年达到41.2%，2017年达到42.35%，在逐年提高。但是，研究发现，我国农民工落户进程缓慢。比如，2016年，我国户籍人口城镇化率比上年提高1.3个百分点，进城落户约1600万人。但在这1600万人中，城镇户籍人口自然增长、普通高校农村籍新生贡献了0.47个百分点，占比36%；“城乡统计代码”的调整贡献了0.66个百分点，占比50.7%；农业转移人口落户城镇仅贡献了0.17个百分点，占比13.3%。也就是说，2亿多农业转移人口中，只有200多万落户城镇。可见，实际落户情况并不理想。

为什么会这样？一个重要因素就是“城乡统计代码”的调整。那么，什么是“城乡统计代码”？从《统计用区划代码和统计用城乡划分代码》来看，各类城市和乡村都有个代码，比如，城市分为城镇、城区、主城区、城乡结合区、镇区、镇中心、镇乡结合区、特殊区域，代码分别是100、110、111、112、120、121、122、123；农村分为乡村、乡中心村、村庄，代码分别是200、210、220。根据《统计用区划代码和城乡划分代码编制规则》规定，统计用行政区划及城乡属性代码每一年度调整一次，时间在当年10月份前后。通常情况下，县级统计部门收集本地区乡镇街道、村居委会变动情况，并通过电话沟通、实地勘察、地图查看等方式予以核实，无误后对代码进行调整，经过逐级报批，于次年正式启用。比如，一个村子原本的代码是200，之后给调成了112，那么这个村子就变为了城镇，村民的户籍也随之变为城镇户籍，促进当地户籍人口城镇化率的提高。

但要注意，这一调整包含了较大的主观性判断。比如，什么是城镇？根据城乡划分规定，镇政府所在地及其连绵的地方，就叫城镇。而这里面对“连绵”一词却没有清晰界定。什么是“连绵”？有的人认为，道路联通就是连绵，也有的人认为村与村房屋相连就是连绵。因此，正是对“连绵”的理解不同，使得城乡划分并不一致，再加上每年都会调整一次，就形成了去年还是乡村的地区今年就有可能是城镇的情况，而这也就成为当地户籍人口城镇化率提高的重要因素。

下面，我们来看几个案例。2015年，湖南省石门县在撤镇（乡）设街过程中进行了以下调整：一是把1个居委会和4个村委会划入县城范围，二是通过并村扩大了11个镇所在地村（居）委会人口，三是在美丽乡村建设中使两个村通过道路建筑物与镇区相连接。上述三种方式共增加城镇人口2.1万人，全县城镇化率由此提高了3个百分点。2015年，江苏全省共有175个村的编码由农村改为城镇（根据江苏省统计用区划、城乡代码表2014年、2015年统计单元的对比），占江苏省村（居）委会数量（23770个）的0.74%，涉及人口约21万人，可使全省当年城镇化率提高0.27个百分点，而该年度江苏省城镇化率提高幅度为1.3个百分点。另外，我们在南宁市调研时也发现，受“城乡统计代码”调整的影响，2013-2014年南宁市户籍人口城镇化率从26.59%提高到40.27%，一年时间提高了13.68个百分点，2015年又在2014年的基础上提高了3.81个百分点。当然，有关部门在发现这一问题后进行了一定的改善。

（2）较高的落户隐性门槛

这是农业转移人口落户城镇进展缓慢的一个重要因素。随着户籍制度改革和居住证制度的推进，大部分地区都降低了落户的门槛，但实际上，落户的隐性门槛还是较高的。具体表现在：

第一，“两稳定”，即合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）。这是落户的一个前提条件。从合法稳定住所这一项看，买房和租房都可以落户。但在生活中，我们发现租房落户的难度相当大。为什么？租房落户要满足两个条件，一是房东出租房屋要到有关部门登记备案，出租后还要缴纳一定税费。这对大部分房东来说，肯定是不愿意的。二是若是房客想通过租房落户，必须首先征得房东的同意。显然，大部分房东也是不会同意的。可见，租房落户的实施有多难。但是，现在有了一些改变。比如，河北省在2017年出台了户籍新政，设立社区公共户口，对不能在合法稳定住所(含租赁)落户的人员，允许其在社区公共户口落户。

第二，积分制的问题。一是积分制是一种计划指标。比如，一个地区计划一年积分落户3000人，如果完成这一指标，那么即使你的积分再高，也无法落户。其实，积分制有两个卡，一个是指标，而另一个是积分设置。这就涉及另一个问题，积分分值的拉大。特别是在学历方面，假如高中学历是10分，大学学历是70分，那二者就相差60分。也许正是因为这60分之差，一些高中学历的人就很难落户。而在现实生活中，一些大学生落户都相当难。2016年，国家出台规定，只有特大城市才能实行积分制，而中小城市要放开落户限制。

第三，落户信息繁琐且不对称。现在，有的地方在推进积分落户时信息并未完全公开，导致很多人不知如何办理。比如，在随机抽取的50个城市中，只有四五个城市公开了办理手续等相关信息，甚至有个别城市在政府及有关部门的网站上都未公布这方面信息。