欧阳慧：加快农业转移人口市民化 稳步推进新型城镇化建设（2）

（二）推进农业转移人口市民化

推进农业转移人口市民化是新型城镇化建设的首要任务。2013年12月召开的中央城镇化工作会议指出，“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”。2014年发布的《规划》提出有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化四大战略任务，并把推进农业转移人口市民化放在了第一位。

1.什么是农业转移人口市民化

农业转移人口，是指工作生活在城市（城镇）而户籍在农村的人。拿农民工来说，2017年我国农民工总量达到2.8亿人，其中外出农民工1.7亿人，本地农民工1.1亿人。这里，我们要弄清两个概念。一是农民工与外出农民工。外出农民工指的是户籍在农村，工作生活却在跨乡镇、跨区县、跨省市的这批人；本地农民工指的是户籍在农村，工作生活在本地乡镇的这批人。我们一说到农民工有2.8亿，就会认为外出农民工有2.8亿，其实不然，外出农民工数量并没有那么多，才1.7亿人。同样，农业转移人口也可细分为从农村到跨地区和从农村到本地区。二是农业转移人口和流动人口。从农村到城镇叫农业转移人口，而从城镇到城镇、从城镇到农村或从农村到农村，就叫流动人口。因为他的户籍本身就在城镇，是由城镇转到城镇或转到农村，又或是他的户籍本身就在农村，是由农村转到农村。总之，我们一定要弄清农业转移人口的概念，不要将这一数据与流动人口的数据搞混。

那么，什么是市民化？就是农业转移人口在城镇中与城镇户籍人口享受同等基本公共服务的过程。

2.推进农业转移人口市民化的举措

推进农业转移人口市民化的战略目标是逐步解决数亿农业转移人口“半市民化”的问题，战略路径是统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。战略愿景是分三步：第一步，到2020年，实现1/3的农业转移人口落户，2/3根据相关条件享受相应的城镇基本公共服务；第二步，到2030年，实现2/3的农业转移人口落户，城镇基本公共服务覆盖常住人口；第三步，到21世纪中叶，在实现中国梦的同时，彻底破除城乡二元体制，实现城乡一体化。

推进农业转移人口市民化，需要统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。一方面，通过深化户籍制度改革，让符合条件的农业转移人口落户，也就是要推进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户；另一方面，通过居住证制度，推进基本公共服务覆盖暂不具备落户条件的农业转移人口。具体有三大举措。

（1）推进符合条件的农业转移人口落户城镇

2014年发布的《规划》明确提出，实施差别化落户政策。怎么实施？按照城市规模，并以合法稳定就业和合法稳定住所（“两稳定”）等为前置条件。我们知道，城区人口规模越大，落户限制就越严格，相反，则越宽松。具体要求：

第一，全面放开建制镇和城区人口50万以下小城市的落户限制，就是只要满足“两稳定”就可落户。

第二，有序放开城区人口50万-100万的城市落户限制。以“两稳定”、参加城镇社保达到一定年限为前提，承载压力小的城市，可全面放开落户限制；承载压力大的城市，可对就业范围、年限和住所范围、条件等作出规定，但社保年限要求不超过3年。

第三，合理放开城区人口100万-300万的大城市落户限制。合理放开的条件是“两稳定”、参加城镇社保年限，但社保年限要求不得超过5年。

第四，合理确定城区人口300万-500万的大城市落户条件，就是可对就业范围、年限和住所范围、条件等作出规定，也可积分落户。

第五，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。实施积分落户制度，通过“两稳定”、参加城镇社保年限、连续居住年限等设置积分分值。

2016年2月，国务院印发《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（下简称《意见》），进一步放宽落户限制，主要是在人群类型和城市规模上降低落户标准。

在人群类型上，除极少数超大城市外，优先解决农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口以及新生代农民工落户问题，全面放开对高校毕业生、技术工人、职业院校毕业生、留学归国人员的落户限制。在城市规模上，《规划》提出城区人口500万以上的特大城市可采取积分落户制，《意见》进一步提出，超大城市和特大城市要区分主城区、郊区、新区等区域，分类制定落户政策。也就是说，主城区的落户条件要比郊区、新区更为严格。同时还要求，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求购买房屋、投资纳税、积分制等方式设置落户限制。