张鹏：降下去的速度 升上来的质量 深化中的改革效益提升 （3）

三、改革坚持问题导向，发展坚持底线思维

面对经济增速的下行和运行中有利因素的积累，下半年的经济发展应坚持三个基本理念：第一，只要经济还在稳定的区间内运行，就要把改革放在首位，不出台强刺激政策；第二，宏观政策要稳，微观政策要活，社会政策要托底，做好风险管理，坚持底线思维；第三，坚持以问题为导向，针对问题、解决问题，并做好顶层规划。具体包括：

（一）以智能市场、新兴热点和消费金融作为提升消费重心和要点

智能市场是有效反映消费者需求，形成供给与需求动态平衡，并创新商业模式和流通业态的重要基础，核心是新一代信息基础设施的布局、应用与信息消费的全面兴起。国务院确定了生活信息类消费、公共服务类信息消费、行业类信息消费和新型信息产品消费等四个关键领域，并强调坚持包容审慎的监管原则，加强分类指导，深入推进“放管服”改革，推进信息消费领域“证照分离”试点，推行清单管理制度，放宽新业态新模式市场准入。

新兴热点主要是根据家庭消费的需求和成长特征进入引导和促进，确定消费升级重点领域和方向，即大力推进服务消费、信息消费、绿色消费、时尚消费、品质消费和农村消费，选择好既满足人民生活质量改善需求、又有利于人力资本积累和社会创造力增强的关键消费品作为抓手，从供给和消费两个方面给予政策支持。中央强调，要加快破除阻碍消费升级和产业升级的体制机制障碍，维护全国统一市场和各类市场主体公平竞争，以推进人口城镇化为抓手壮大消费群体，激发市场内在活力。

消费金融是破除消费瓶颈，提升消费层次，缓解房地产投资等消费“挤出”的重要举措。应着力做到，放开市场准入，将消费金融公司试点扩大至全国；审批权下放到省级部门，鼓励符合条件的民间资本、国内外银行业机构和互联网企业发起设立消费金融公司，成熟一家、批准一家；向消费者提供无抵押、无担保小额信贷，规范经营、防范风险，使消费金融公司与商业银行错位竞争、互补发展。通过消费金融的支持，更好发挥消费对经济增长的基础性作用。

（二）以创新金融支持方式、完善PPP制度和推动房地产市场改革为重点扩大和拓展固定资产投资

实体经济是金融的出发点和落脚点，也是金融的归宿。金融应根据实体经济的运行特点和发展特征，创新支持机制和服务手段，增强服务实体经济的能力。党中央和国务院要求，要综合运用多种流动性管理工具，完善宏观审慎管理，保持流动性水平适度和货币市场稳定运行，引导货币信贷平稳增长；加强和改进对企业兼并重组、不良资产处置的力度和效率，积极稳妥推进化解过剩产能和库存；指导金融机构合理确定利率水平和收费项目，降低企业融资成本和债务负担；支持实体企业技术改造和设备更新，提高企业创新发展能力。

PPP模式是有效降低政府债务风险、增强基础设施投资能力、提升公共项目建设效率的重要举措。既要进一步简化PPP的程序，提升PPP项目的效率，提高相关效益；又要有效防范和化解PPP的风险，并消除管理运行中的扭曲。要夯实社会资本融资义务，不得以债务性资金充当项目资本金，政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保；不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金，不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任。

房地产市场的投融资主要存在风险过度集中、资金结构不透明、项目债务与企业债务高度混同等问题。党中央和国务院要求，鼓励房地产开发企业顺应市场规律调整营销策略，支持房地产企业通过发展房地产信托投资基金向轻资产经营模式转型，适当降低商品住房价格，促进房地产业兼并重组。这些举措将有助于恢复房地产市场的风险机制，并更加有效地开展资源配置活动，充分体现“房子是用来住的，不是用来炒的”原则。

（三）以均衡汇率、减少壁垒和改善贸易条件为重点扩大贸易利益和优化贸易结构

均衡汇率是指在自由贸易和投资自由化的前提下，实现国际收支基本平衡的汇率水平。2018年政府工作报告明确指出，要保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。在均衡汇率水平的确定、趋同过程的管理和相关近因的处理上要着力做好以下几点：

一是允许人民币汇率适度调贬，目标幅度应有效平衡贸易和投资波动压力，建议总体控制在4000个基点左右。

二是在向均衡汇率的趋近和趋同过程中，要把握好度，总体上应掌握前快后慢、引导预期、调节市场的原则，并给合理考虑在1：6.75（1美元对人民币）水平上以5%的波动幅度作为均衡震荡区间。

三是综合考虑人民币海外资产的价值风险、相关债务的偿还风险和人民币国际化的关键进程，该出手时断然出手，但应顺应市场长期趋势，不做长时间、大幅度的扭曲市场的安排。

贸易壁垒包括关税壁垒和非关税壁垒两种类型。WTO强调要实施关税保护及关税减让原则，即减少和限制非关税壁垒，并将非关税壁垒的贸易效应转化成相应的关税壁垒，再对关税壁垒进行减让。习近平总书记在博鳌亚洲论坛中指出，中国开放的大门不会关闭，只会越开越大。因此，我国将继续推进贸易和投资自由化的进程，着力做好：

第一，公布并落实好新一轮市场开放清单（负面清单），鼓励全球的优质资源和要素到中国市场上竞争和发展，全面提升开放水平。

第二，结合关税税率的调整，引导进口商品和服务有序进入国内市场，并完善国内流通体系和交易机制。

第三，进一步破除相关的投资障碍和贸易壁垒，将合资限制、股权比例、业务管控、外汇平衡等要求渐次取消或调整，并全面取消商品进口中的附带渠道、技术和要素的要求。

改善贸易条件的重点是优化贸易利益的分配格局。关键的政策着力点是改善贸易结构，提升商品质量，优化贸易形态。改善贸易结构既包括商品结构也包括区域结构，改善出口商品的构成，优化出口市场的环境都会明显提升贸易利益水平；提升商品质量是实施差异化竞争和获得更加理想价格的重要基础，差异化避免了价格竞争，并通过价格的提升获得了更好的利益回报；优化贸易形态的关键是提升国际分工地位和价值链中的权重，包括核心知识产权贸易控制、商品流与信息流的转换与替代、分布式生产和包络式价值链建构等问题。

（四）以扩大资金供给、优化资金配置和调升利率水平为重点进一步完善金融货币市场

扩大资金供给是指保持流动性的合理充裕，并将资金的期限性供给转换成永久性供给。所涉及到的主要包括适度增加逆回购、常备借贷便利（SLF）等短期临时性资金供给，有效控制抵押借贷便利（PLS）和中期借贷便利（MLF）等中长期资金供给，加大降低法定存款准备金的力度，拉长资金供给期限，适当影响利率上升幅度，避免市场债务的成本结构和期限结构的双重风险。

优化资金配置是强调金融资源应更多地流向实体经济、中小企业和三农领域。考虑到资产抵押水平、收益稳定性和产权的可流转性等问题，上述领域一般是金融资源配置的短板，而调整的关键是削弱短板因子，形成投贷激励，而不是依托财政手段和政府指令强制性地扭曲市场。重点政策包括：一是将信用良好的中小企业贷款和部分较高品质的集合债券和集合票据，纳入MLF的可质押资产的范围，并提高MLF的利率水平；二是支持以企业应收账款、租赁债权等财产权利和基础设施、商业物业等不动产财产或财产权益为基础资产，开展资产证券化业务，提高收益稳定性；三是将企业引导进入产权交易市场，充分发挥产权交易市场价格发现、价值实现功能，增强产权的可流转性。

调升利率水平是指将交易利率水平适当调高，并支持基准利率水平与交易利率水平有序统一。调升利率会抑制固定资产投资，但更重要的是优化金融资源配置，增强金融服务实体经济的主动性和自觉性。调升利率的方法是根据风险平衡的要求，提高当期MLF的利率水平，进而带动新增货币成本上行；实施降准安排，对冲到期MLF，并通过存款准备金利率（0.5%）和到期MLF利率（约2.2%）的利差相应地调控利率水平的涨幅；形成基准利率的加息周期，其目标不是进一步抬升实际利率，而是将名义基础利率与市场交易利率并轨，从而不会对实体经济的投资活动带来损害和影响，但可以对房地产等资产投资活动进行有效的抑制。

（五）以全面税制改革、完善预算制度和引导市场力量为重点，更好地发挥财政作用

全面税制改革的关系是调整好“三大关系”、简化税制、保障公平、提升效率。调整“三大关系”是指政府与市场的关系，政府与居民的分配关系、政府间的财政关系等。

简化税制则是明晰税收的收入功能和调节功能，不设计多重征税，尤其是不能出现税收调控效果的抵销性影响。

保障公平是指税制应尽可能地不做差异化的安排，特别是对于地区层面，并有效地保障同一类市场主体的实质税负公平。

提升效率既指税收征管效率，又指税制对市场的调控效率，应尽可能明晰标准，指向准确。

今年下半年，要在已经取得增值税、企业所得税、关税改革成绩的基础上，进一步推进以调整政府与居民分配关系的个人所得税改革，以及更具综合性影响的消费税改革。

并在国地税合并改革完成后，抓紧推进共享税种的中央和地方分配比例的调整，以调动中央和地方的积极性。在税制改革中，应高度重视市场的竞争性、公平性和效率性，对于阻碍模式创新和正常企业经营管理的税制规则也要相应地调整，确立“完善市场机制——维护政府间财政关系——便利税收征管”的税制改革的基本原则和逻辑顺序。

完善预算制度的重心是强化预算约束，完善科学标准和全面实施绩效管理。今年下半年，要大力推动预算编制的科学化和标准化，完善政府收支分类科目；进一步做实部门预算项目库，完善预算支出定额标准；加强年度预算与中期财政规划相衔接，与部门职责和工作安排相匹配；逐步将绩效管理涵盖所有财政资金，并深度融入预算编制、执行、监督全过程；加强重大政策和项目成本效益分析，研究建立地方财政综合绩效评价体系，推动地方财政绩效管理水平整体提升。

引导市场力量包括政府与社会资本合作（PPP），政府投资引导基金和财政金融稳定机制等三个方面。下半年，既要进一步巩固PPP模式的改革成果，规范和推进PPP的有序发展，尽快成为我国基础设施和重大公共工程的有利支撑；又要着力推进覆盖更多领域、更多层次和更多环节的政府投资引导基金建设，与市场形成合力，并做好资本与资产的分离、所有权与经营权的分离；还要积极运用政府财政的资金能力、信用能力和管理能力，在有效承担和化解金融风险的同时，引导金融资源流向实体经济、中小企业、三农发展和精准扶贫，在打赢三大攻坚战上形成合力。

通过有序推进上述五个领域的关键性改革，并有效利用经济运行中已经出现的积极因子，在政府治理和财政政策的有效支持下，今年下半年中国经济有望实现企稳的目标，并结束“L”型底部运行状态，步入新一轮经济增长阶段。