为司法改革明确法律指引

《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》（以下简称“‘两院’组织法”）是规定人民法院和人民检察院机构设置及其职责权限的重要法律，在我国司法制度中具有支柱地位。2018年，十三届全国人大常委会第六次会议对这两部法律进行了全面修订，确认和巩固了党的十八大以来司法改革成果，并为下一步的司法改革提供了制度框架和合法依据。

现行“两院”组织法于1979年7月颁布，1980年1月施行，是改革开放以后，全国人大通过的第一批七部法律中的两部，是中国特色社会主义司法制度不断完善的重要见证。30多年来，尤其是党的十八大以来，我国民主法治建设日臻完善，司法体制改革不断深化，有些规范的局限开始凸显，两部法律正是在这样的背景下进行修订的。

司法改革的进程必然涉及对现行法院、检察院组织结构的改变，但这并不意味着所有的改革都要以立法的形式固定下来，尤其是考虑到部分改革因牵涉较广，目前仅以地区试点的形式探索经验，若这些尚未成熟的做法直接纳入法律，将可能对后期的改革形成制约。因此，此次修法最重要也是最困难的问题在于，如何从本轮司法改革的举措中筛选出较为成熟的经验，并以修法的形式固定下来。从法律修订的结果来看，我们认为立法者主要考虑了三个方面：一是与现行法，尤其是宪法等上位法之间的契合度；二是改革顺利推行需要的前提条件是否在较大范围内得到满足；三是目前改革试点的范围以及取得的成效。在综合考量以上标准的前提下，两部法律着重体现了以下内容。

贯彻落实司法责任制。“两院”组织法在“总则”部分确立了多项基本原则，其中有一项特别值得关注，那就是“司法责任制”，两部法律明确规定人民法院、人民检察院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。这一修改以法律的形式固定了近年来最重要的司法改革措施之一。司法责任制作为司法体制改革的“牛鼻子”，其核心内涵在于“让审理者裁判、由裁判者负责”。一方面，明确司法人员的职责，即赋予法官、检察官审案办案的权力，使其能够在授权范围内独立办案履行职能，另一方面，又致力于强化监督制约，要求他们对案件质量终身负责，做到权责高度统一。将司法责任制确立为“两院”组织法的基本原则，可以说浓缩了我国司法体制改革的上述两个基本方面。

进一步规范司法机关的设置和职权。《法院组织法》规定，最高人民法院可以设立巡回法庭，可以设立知识产权法院、金融法院，这是适应专业化、类型化案件集中管辖和审理的需要，也是党的十八大以来，司法体制改革关于法院组织方面的一些重要改革。在职权方面，也有很多重要的变化，比如确立了指导性案例的法律地位，这是立足于我国政治架构、立法制度、法律传统、司法现状的重大改革创新，有利于审判、检察工作中正确适用法律；再比如，规定检察院可以提起公益诉讼，这体现了与《民事诉讼法》《行政诉讼法》的衔接；还比如，明确了检察院行使法律监督权的原则和方式。这些修订，有利于形成权责明确，相互配合，相互制约，高效运行的司法体制，符合司法运行规律。

明确司法人员分类管理制度。司法人才队伍的建设直接作用于司法改革的质量。长期以来，我国对法官、检察官实行与一般公务员基本相同的管理模式，带来不少弊端。为了加强法官、检察官的正规化、职业化、专业化建设，我国的司法体制改革将司法人员的分类管理作为一项重点内容并取得了突出成效。此次修法对此予以了明确，将法院、检察院工作人员分为法官、审判辅助人员、司法行政人员和检察官、检察辅助人员、司法行政人员，明确法官、检察官实行员额制。需要特别指出的是，员额制与司法权的运行关系较为密切。从域外经验看，考虑到法官员额的变化频率较快，主流做法是在特别法中规定。但由于目前员额制改革还在推进过程中，对于具体比例、遴选方式以及比例分配等问题仍有争议。两部组织法将司法人员实行员额制管理作为原则在立法中予以规定，这是符合立法规律的。

明确了司法人员依法履职的保障。司法权是判断权和裁量权。法院审理案件、作出裁判，本质上是法官对事实认定和法律适用形成内心确信的过程。要追求裁判过程公平、结果公正，必须确保法官办案时远离案外其他任何因素的不当侵扰。加强司法人员履职保障，就是要通过设置制度的“防火墙”和“高压线”，为一线司法人员营造优良的司法环境，进而捍卫司法权威。两部法律专门设立“人民法院行使职权的保障”“人民检察院行使职权的保障”，着重规定法院、检察院有权拒绝从事违反法定职责的行为，完善法官、检察官职业保障等内容，并对“两院”经费、人员编制等作了规定，为构建充分、严密、周到的司法人员履职保障机制提供了法律保障。

必须认识到，并非所有的改革举措均足够成熟且应当在立法中予以明确和细化。此次修法充分体现了“承前启后”的特点，除了对既有的成熟做法以及改革成果予以固定，更重要的是为将来深化改革提供合法依据和空间。因此，此次修法虽在较多的问题上仅做了原则性的规定，但随着改革的深入推进和各项改革措施效果的检验，未来可以通过司法解释对其进行充实和完善。