【2017-04】张岩：以五大发展理念为指导提升农村基层党建工作水平

“形而上者谓之道，形而下者谓之器。”中华优秀传统文化将“道”作为最高认知范畴，《易经·系辞》：“形而上者谓之道，形而下者谓之器，化而裁之谓之变，推而行之谓之通，举而措之天下之民，谓之事业。”

党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念之“道”，富有精深博大的哲学内涵，涵盖了马克思主义哲学的基本原理和辩证唯物主义的基本内核，贯穿着辩证法和矛盾规律的灵活运用。五大发展理念是在全面建成小康社会决胜阶段党中央为解决我国发展中的突出矛盾和问题而提出的，是我们更加有效地应对各种风险和挑战、不断开拓中国特色社会主义发展新境界的根本思想保证，也赋予了农村基层党建工作强大的思想武器。

农村基层党建工作的新内涵新要求

随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程加快，农村作为中国社会的重要组成部分，也在经历着社会转型，这给农村基层党建带来许多新课题：一是农村组织形式多样化。新型农民合作组织、集体经济组织、农业企业以及各类社会组织、服务组织大量涌现，如何有效做好引领和协调工作，对农村基层党组织提出更高要求。二是农村社会阶层多元化。现在农民既有从事农业生产的，也有产业工人和个体工商户，还有私营企业主，如何处理好各种利益关系和利益诉求，对农村基层党组织提出更高要求。三是农业副业化。随着我国城市化和工业化的发展，大量农村劳动力向城市转移，许多有知识、有本领、有能力的青壮年离开农村，造成农村“空心化”，党组织缺少后备人才等问题，不利于农村的发展，给党在农村的事业发展带来了许多困难。

习近平总书记指出：“基层干部离群众最近，群众看我们党，首先就看基层干部。基层是加强党的执政能力建设的基础，基础不牢，地动山摇。提高党的执政能力，关键在于提高包括基层干部在内的各级干部的能力，广大基层干部的工作能力如何，对加强党的执政能力建设具有基础性作用。”农村是我们党最大的社会基础和群众基础之所在，是党执政体系的重要基石。以改革创新精神加强农村党建工作，保持党组织在农村政治、经济和社会发展中的领导核心地位，充分发挥党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，就必须研究转型期农村基层党建面临的挑战、存在的问题，运用五大发展理念谋划推动农村基层党建工作新路径，提出一系列新要求、新举措，这既是为党加强自身建设、领导农村工作提供理论基础，丰富农村基层党建理论体系的需要，也是巩固党的执政基础，推动和促进农村社会稳定、和谐发展的必然选择。

发展经济体是一个包括经济系统、自然系统、人力资源系统、社会系统的复杂系统，系统之间及内外环境的动态平衡是发展经济体保持健康的前提。五大发展理念就是让发展经济体处于良性循环与健康发展的状态。创新发展标志着创新要成为推动经济发展的第一要素；协调发展是解决不同系统之间、子系统之间的协调性问题；绿色发展是解决发展与自然系统关系的问题；开放发展是解决与外部系统关系的问题，只有开放的系统才有活力，一个封闭的系统是要走向衰落的；共享发展是解决发展过程中的社会系统问题，发展由全社会共同参与，发展成果为全社会共同分享。

创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，不仅创造性地回答了新形势下我们要实现什么样的发展、怎样实现发展等重大问题，也赋予了农村基层党建工作新的内涵和要求。习近平总书记强调，基层是党的执政之基、力量之源。我们要坚持从巩固党的执政基础的高度出发，始终重视加强党的建设，用五大发展理念提升农村基层党建工作水平。“创新”要作为动力源泉，着力推动农村党建工作推陈出新、与时俱进；“协调”要作为内在要求，着力实现农村党建工作配置优化、资源整合；“绿色”要作为必要条件，着力营造农村基层良好的政治生态环境；“共享”要作为本质要求，着力强化农村基层党组织引领发展、服务群众的功能，增强党组织的凝聚力、感召力；“开放”要作为鲜明特征，着力促进农村党建工作海纳百川、兼容并蓄。

当前农村基层党建工作存在的问题

为深入了解农村基层党建工作存在的问题，中共北京市密云区委组织部课题组坚持问题导向，在全区范围内向区直机关干部、镇村干部、农村党员及普通群众发放调查问卷1700份，有效回收1510份，进行专门问卷数据分析，并邀请部分区直部门领导干部、镇村干部从实践和理论角度共同深入研讨，按照五大发展理念要求，查找分析农村基层党建一些亟待解决的问题。

（一）在创新发展方面存在的主要问题

调查中，有24.8%的调查对象认为“有些党建工作为创新而创新，根本问题未得到有效解决”；有24.2%的调查对象认为“缺乏创新人才，基层党务工作者年龄偏大、学历偏低、视野较窄，凭经验办事，墨守成规”；有20.0%的调查对象认为“创新的制度环境以及激励机制不足”；有15.1%的调查对象认为“缺乏创新理念、创新思维、创新方法，认为落实好上级党组织规定动作就可以了，党建工作中的老大难问题没有取得实质性突破”。

综合各方面反映的情况，经梳理，对目前全区农村党建工作在创新发展方面存在的问题概括为以下几方面：

创新热情有待激发。一方面，部分基层党务工作者热衷于把主要精力放在抓经济指标落实、抓项目推广、抓生产服务上，认为党建工作是虚功慢活、耗时耗力，因此导致创新热情不足。另一方面，基层干部工作任务相对较重、工作条件相对艰苦，而村干部报酬补贴以及离任后的保障不足，导致创新动力衰退。

创新能力有待提升。农村干部普遍年龄结构偏大、文化程度偏低、前瞻性思维较弱、接受新事物的能力欠缺、开拓创新的能力不强，习惯沿用老办法、土办法，不能适应新形势下农村党建工作的新要求，导致村级发展的视野不宽、思路不清。一些村干部党建知识匮乏、理论水平不高，工作存在盲目性。

创新方法有待完善。少数基层党组织没有真正将上级精神学深、弄懂、用活，不注重结合基层实际，提出的新思路、新方法局限在口头和文字上，注重在党建形式上翻花样，欠缺解决问题之本。同时，缺乏统领性、整体性的顶层设计，党建创新举措呈现零散化、碎片化。对农村党建工作的规律和特点把握不准，设计的活动载体与实际切合度不高，导致措施针对性不强，党建创新项目与解决实际问题存在偏差。

（二）在协调发展方面存在的主要问题

调查中，有27.8%的调查对象认为“基层党委存在重经济发展、轻党建工作的现象”；有26.1%的调查对象认为“城乡发展不协调，公共资源配置应进一步向农村倾斜”；有16.7%的调查对象认为“应进一步加强精神文明和物质文明协调发展，加大对文化培育、素质教育的重视程度”；有15.7%的调查对象认为“一些部门之间存在条块分割、各自为政的现象，需进一步加强协调配套”；有13.7%的调查对象认为“应进一步加强区域间的协调发展”。

综合各方面反映的情况，经梳理，对目前全区农村党建工作在协调发展方面存在的问题概括为以下几方面：

党建工作与社会经济的协调发展有待增强。农村党建与农村经济发展结合不够紧密，在制定政策、推进工作中，应进一步加强对农村基层党组织的领导核心作用的重视程度，力争做到目标同向、部署同步、工作同力。有的基层党组织抓党务丢村务，抓村务丢党务，一定程度上存在“按下葫芦浮起瓢”的现象。部分地区村干部队伍管理相对滞后，一些村级工作不够规范，同农村经济社会各项事业快速发展的要求稍显不适。

党组织的硬件与软件建设应同步发展。一些党支部重有形建设、轻作用发挥，重物质投入、轻思想引领。往往仅满足于活动场所建设、各项制度上墙，但不重视支部的落实情况，一些不容易直接看到的“软件”水平，需要进一步提升。

服务功能与政治功能需协调统一。部分农村基层党组织的领导能力、掌控能力还需进一步提高，村里各种组织缺乏有效的协调与统一。个别农村基层党组织甚至存在党建内容经济化、组织生活单一化、联系群众程序化的现象，没有很好地将政治功能寓于服务功能之中。因此，即便一些农民群众得到了更多的实惠，但农村社会矛盾和问题依旧没有完全消除；虽然对农村基层党组织和政权建设投入大量的精力和资金，但农村基层党组织的影响力、凝聚力、感召力与投入不能成正比。

基层党建资源分配不均衡。目前，还有部分地区存在抓农村基层党建工作畸轻畸重、没有端平“一碗水”、没有盘活“一盘棋”的现象。越是基础设施完善、村党组织健全、群众基础较好的先进村，越是投入资金，把资源用在一个点上，使其“锦上添花”；而对基础薄弱、相对后进的村投入不够，导致其原地踏步。因此，需要尽快补齐短板，协调发展。

（三）在绿色发展方面存在的主要问题

调查中，有35.8%的调查对象认为“农村地区离城区较远，开展沟通汇报、考核评价等工作比较耗时耗力，管理成本高而效率不高”；有29.1%的调查对象认为“部分职能部门投入的人力物力有重复现象”；有28.9%的调查对象认为“一些党建资源利用率有待提高”；有5.3%的调查对象认为“农村基层民主建设有待完善，需进一步营造风清气正的政治生态环境”。

综合各方面反映的情况，经梳理，对目前全区农村党建工作在绿色发展方面存在的问题概括为以下几方面：

基层干部负担较重。俗话说，“上面千条线，底下一根针”，部分地区存在一些不合理的负担，使农村基层党组织成了承接各部门任务的“漏斗”。因为材料报表多、审批盖章多、检查评比多等情况，而使基层干部不堪重负，常常“火烧眉毛”，经常为了赶进度、抓进程、保质量而加班加点，有些基层干部全年无休、疲于奔命，基层干部过重的负担与绿色发展的理念相背离。

基层党组织活力有待增强。目前，一些地区村干部后备力量储备不足，存在青黄不接的隐患。当前，村党组织发展党员“家族化”倾向并没有完全消除，党员队伍结构配比需更加优化，缺乏政治素质好、带富能力强、办事公道、廉洁自律的高素质人才。

农村政治生态环境仍需净化。目前，农村党组织软弱涣散及党员分帮派的现象并未完全消除，部分领导班子的凝聚力也有待进一步加强。同时，部分党员党性意识有待提升，在积极主动履行义务、发挥先锋模范作用方面比较薄弱。

（四）在开放发展方面存在的主要问题

调查中，有29.9%的调查对象认为“不同区域、不同领域之间党建资源有机融合度不高”；有20.8%的调查对象认为“党组织设置应更贴合农村实际”；有20.4%的调查对象认为“党组织在服务群众方面，应进一步向社会组织开放更多的公共服务空间”。

综合各方面反映的情况，经梳理，对目前全区农村党建工作在开放发展方面存在的问题概括为以下几方面：

党组织与党组织之间互通互联有待加强。在推进城乡一体化进程中，涌现出城乡党组织与农村党组织之间因阵地分离、活动分开、管理分割而导致党员活动重复、抵消等新问题。如在农村外出务工党员的教育和管理方面，个别地区存在信息不畅通、掌握不及时的现象。跨地区、跨条块、跨领域互动交流学习需要全面推开，在政策允许的情况下，让“党建资源”完全成为“开放资源”。

党组织与党员的开放式互动有待增强。目前，党员参加党组织生活往往局限于本人所属的党组织，能够根据自身关注类别、兴趣爱好、工作便利等实际情况自主选择参加其他党组织活动的现象较少。个别地区开展农村基层党组织生活倾向于单向灌输，出现“组织唱主角、党员成听众”的局面。当前，仍有个别村党组织在某些重大时事与决策上没有向党员先通报、让党员先酝酿，造成党员难以有效参与支部工作。

党组织开放合作的机制覆盖面有待扩大。一些农村基层党组织党建工作还是较为封闭，公开及公示内容不全面，群众对党内相关事务的参与权、知情权、监督权未得到完全保障。个别村在组织没有必要保密的党员思想政治教育和党员组织生活等活动时，划分党员与群众的界限，反而疏远了党群干群关系。当前，民间力量参与农村社会治理的渠道和空间仍旧相对匮乏。

（五）在共享发展方面存在的主要问题

调查中，有28.8%的调查对象认为“城乡党建资源应加大互补和共享的力度，结对共建注重经济扶助、困难帮扶等，其他优质服务资源的衔接应更加紧密”；有24.6%的调查对象认为“农村专项经费使用虽合理但应进一步提高科学性，用在群众需求最多、受益最广、反映最强的方面”；有24.6%的调查对象认为“没有突出群众主体地位，群众参与村级事务的渠道有限”。

综合各方面反映的情况，经梳理，对目前全区农村党建工作在共享发展方面存在的问题概括为以下几方面：

共享发展的针对性有待加强。共享发展缺乏一定的针对性与统筹规划。农村群众对市场开拓、公共服务、个性化服务的需求越来越强烈，应进一步挖掘共享发展内涵、提升共享发展质量。

共享发展覆盖面有待拓宽。应加大惠民政策的宣传力度、丰富宣传方式，确保农民群众对政策的知晓率、参与率。在惠民项目和相关政策实施过程中，存在村干部处事不公、优亲厚友现象的发生，应做到完全覆盖所有相关群众。

党建资源利用应更加充分。个别地区党建资源存在闲置的情况，如村级党组织活动场所和远教站点设备的利用率仍需加强，优质党建资源仍需进一步有效衔接、融合共享。各类党建载体、制度应加大整合力度，一些职能部门在人员设备配置、政策制定、开展服务等方面应进一步提质增速，避免重复。

大力提升农村党建工作水平

“道不远人，远人非道也。”五大发展理念坚持目标导向和问题导向相统一、坚持立足国内和全球视野相统筹、坚持全面规划和突出重点相协调，是党中央对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的深刻认识和自觉把握的体现。我们要用五大发展理念指导中国特色社会主义伟大实践，包括我国农村基层党建工作，以巩固党在农村的执政基础。

（一）强化创新，让创新理念成为农村基层党建工作的发展驱动力

创新发展注重的是解决发展动力问题。我们要把创新摆在国家发展全局的核心位置，让创新贯穿党和国家一切工作，使创新成为引领发展的第一动力。没有创新谈不上任何真正意义上的进步。创新不但包括科技创新，也涵盖理论创新、制度创新、文化创新，当然更包括党建创新。密云区以创新发展理念指导党建工作，作出如下思考。

强化激励机制，激活创新动力。创新需要不断激励基层干部坚持解放思想、实事求是，以时代的眼光审视工作，以宽广的视野谋划工作，确立新目标、开辟新境界。因此，要强化保障，建立多元化、多渠道的农村党建工作经费筹集模式，完善党建工作资金投入增长机制；建立村“两委”干部基本报酬区财政拨付机制，建立正常离任村干部生活补贴制度，解决村干部后顾之忧；根据党建创新工作的绩效和推广价值，逐步提高保障和激励的经费比例，从政治、经济两个方面提升基层干部待遇；要全面梳理各级延伸到基层的任务，减轻不合理负担；要充分尊重和鼓励基层干部的创新精神，让基层干部有能力、有动力、有精力开展党建创新工作。

完善考核机制，提升创新实效。科学的考核评价体系是创新发展的重要保障。密云区委按照生态与发展、保护与建设、当前与长远统筹兼顾的原则，根据自然条件、人口分布和环境承载能力等因素，将全区细分为新城核心区、绿色发展区、绿色拓展区、水源保护区四个功能区，突出差异化考核，充分调动了各级党组织履职尽责、谋事创业的热情。要继续拓宽创新发展思路，建立干部容错纠错机制，激发干部的创新意识、担当意识、实干意识。

（二）突出引领，用协调理念提升农村基层党建工作的影响力

协调发展注重的是解决发展不平衡问题。“物之不齐，物之情也。”1整齐划一的齐步走，是机械发展不是协调发展。协调发展是自发均衡与自觉平衡的统一。既要顺其自然，通过自由选择，自由竞争，达到自发的均衡，又需要因势利导，因时而动，加以自觉的有意识的引导与调节。协调发展是高低相形、前后相随、难易相成，是“鸣鹤在阴，其子和之”2。协调发展要求统筹兼顾，不能顾此失彼，既突出重点，也要兼顾全面。密云区以协调发展理念指导党建工作，作出如下思考：

强化党组织的政治功能。强化农村基层党组织领导核心地位，是实现农村经济社会健康协调发展的根本保证。要适应经济社会的发展变化，创新组织设置，在合作社、产业链、工程重点环节上及时灵活地建立党组织机构，发挥党组织的协调优势，有效整合土地、资本、劳动力、技术、环境、政策等各种资源，推动农村党建工作与经济发展、社会建设有机融合。

强化党组织的引领发展功能。建立“党组织引领、政府支持、社会力量参与、农民主体”的新农村建设新机制；实施“项目党建”工程，以项目为依托，抓组织延伸，实行镇党委、村党团组织、项目管理方“三位一体”的联合支部管理模式，整合项目方党组织和党员与所在村党组织和党员、团员力量，实现组织在项目推进中加强、农民在组织引领下致富；建立各级党组织、各相关部门联动的联系协调制度，实现区域联动、领域互补，确保重大工作统一部署、重要资源统筹使用。

（三）营造生态，把绿色理念化作农村基层党建工作的永续生命力

习近平总书记强调“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，科学揭示生态兴衰决定文明兴衰的发展规律,实现了马克思主义生态观的与时俱进；强调“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”,为马克思主义自然生产力理论注入新的时代内涵；强调把生态文明建设放在现代化建设全局的突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、党的建设各方面和全过程。密云区以绿色发展理念指导党建工作，作出如下思考：

营造风清气正的政治生态。始终坚持正确的用人导向，突出以事选人，选拔任用干部要凭党性、凭人品、凭能力、凭实绩、凭公认，年轻干部还要凭发展潜力，让想干事、能干事、干成事、不坏事的干部得到重用；选拔任用干部坚决做到“七看”，即看德、看才、看业绩、看口碑、看年资、看人岗相宜、看结构需要，大力培养选拔政治强、懂专业、善治理、敢担当、作风正的领导干部，努力营造风清气正的选人用人环境，推动形成发展同向、干群同心、风清气正、政通人和的政治生态。

以高科技手段实现绿色管理。农村基层党建工作要与加快建设资源节约型、环境友好型社会的要求相适应，树立全面节约和高效利用的资源观。密云区委自主研发并推广使用基层党建全程纪实系统。通过文字、图片、视频等形式，详细记录村级党组织的工作及村级重大事项的决策过程。上级党组织可以实时了解村党组织的工作情况，基层党员群众可以随时查询和监督，有效参与村级事务管理，实现了基层党建工作由层级推进管理转变为点对点的精确化管理，有效整合了资源，缩短了管理半径，降低了管理成本。要继续利用现代化高科技手段，畅通信息上下互通渠道，实现日常事务的信息化管理和服务，实时动态掌握情况，提高管理决策及公共服务的水平和绩效。

（四）兼容并蓄，用开放理念增强基层党组织的战斗力

开放发展注重的是解决发展内外联动问题。对于一个系统而言，只有开放才有活力，热力学第二定律表明封闭的系统是一个熵值增大的系统，是一个混乱度不断加大，逐步走向热寂的系统。只有开放的系统才能汲取外部能量，才能不断进化。密云区以开放发展理念指导党建工作，作出如下思考：

从“内部运行”向“民主开放”转变。开放理念注重解决发展内外联动的问题，基层党建工作也需要开放包容的环境。要打破党内事务仅向党员开放的模式，采取一定形式，适度向党外群众开放，赋予群众参与党内事务的知情权、参与权、监督权与选择权。密云区327个行政村全部实现利用“村村响”有线广播对村内重大事项决策进行音频直播。群众足不出户就能了解村干部、党员和村民代表对村内重大事项的议事、决策过程，实现了全过程、实时性、零距离的民主监督。因此，要继续全面加强党务公开，顺应广大党员和人民群众日益高涨的民主热情，凡属要求公开的事项和党员、群众普遍关心的热点、难点问题，除依照法律法规需要保密外，能公开的全部公开，增强党组织在群众中的公信力。

从“单向管理”向“双向互动”转变。针对流动党员回村参加组织生活受交通条件和时间限制的问题，探索在流动党员较集中的城区设立“流动党员驿站”，流动党员可就近进站参加活动，为流动党员与党组织密切联系搭建桥梁。探索建立党组织活动对外发布平台，提前公布组织活动主题，既能让基层党组织之间相互学习借鉴，又能让党员自主选择参与组织生活。

（五）多元参与，以共享理念提升基层党组织的凝聚力

共享发展注重的是解决社会公平正义问题。坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，就能使全体人民在共建共享中有更多获得感，同时使国家发展获得深厚伟力。只有当人民把国家任务看成自己目标的时候，国家才最有力量，也进步最快。因此，要进一步牢固树立基层党组织全心全意为人民服务的宗旨和立党为公、执政为民的理念，解决群众疾苦、增进干群感情、提高服务能力。密云区以共享发展理念指导党建工作，作出如下思考：

从“各自为政”向“集约共享”转变。坚持开放理念、突出资源整合，以“共建新农村、真情惠农民”为主题，广泛开展党组织党员“双承诺”、城乡党组织党员“双结对”、党员服务日和党员服务队等活动。探索城与乡、村与村党组织之间资源共享、优势互补的一体化工作机制，巩固完善并形成长效机制，推动城市和机关的各种优质资源向农村输送，逐步营造与培育城乡党建基本服务同质、均等的服务环境。引导鼓励农村基层党组织之间利用资源、技术、产业、项目、人才等互补优势大胆实现跨区域联合，实现合作共赢、持续发展。

精准对接需求。持续广泛开展“听民声、访民情、解民忧”主题实践活动，乡镇机关干部和村“两委”干部要以“农村网格化服务管理”为基础，“点联点”配置资源，实现“干部人人进网格、民情日记天天写、联系方式全公开、反映渠道全畅通、管理服务全覆盖”。对群众反映的问题，按照“谁主管、谁负责”和“分级负责、归口办理”的原则，明确包办领导，承诺办结时限，确保民情问题“件件有回音、事事有着落”。

集众智汇众力，以共建求共享。探索把非公企业自发的帮扶意愿转变为由党组织引领、企业参与、农民受益的有组织、有计划、可持续的系统工程，在党组织的直接引领下，通过有效整合组织资源、党建资源和社会资源，各非公企业采取资金救助、吸纳就业、项目帮扶、产业带动等有效方式，帮助群众实现“健康梦”“安居梦”“求学梦”“就业梦”和“增收梦”。要开展面向基层的公共服务、市场服务和社会服务，形成以党组织为核心、社会力量广泛参与的大党建格局，变 “单干”为“共建 ”和“共赢”，变“单治”为“共治”和“共享”。

[参考文献]

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[2]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3]关于新形势下党内政治生活的若干准则[M].北京：人民出版社，2016.

[4]刘云山.牢固树立和自觉践行五大发展理念[J].党建，2015，(12).