京津冀生态环境的协同保护

常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长

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京津冀紧密合作，协同保护生态环境，无论是在生态建设方面还是在污染防治方面都取得了一定的成绩。这些成绩的取得源于京津冀协同发展规划设计和政策安排。我们将从京津冀生态环境协同保护的实践与基础、存在的问题、基本原则、主要任务、政策和法制建设五个方面出发，全面剖析“京津冀生态环境的协同保护”这一主题。

一、京津冀生态环境协同保护的实践与基础

（一）实践

为了治理大气污染，应对雾霾天气，在“大气十条”出台之后，京津冀及周边地区也制定了相关行动计划，如《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》对协同减排、防治机动车污染、优化区域经济布局等重点任务提出了具体措施；《中华人民共和国大气污染防治法》也就重污染天气应对作出了制度上的安排。这些规划、行动计划和立法建立健全了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，促进了对协调解决区域内突出环境问题的研究，以及环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等防治措施的落实。

2013年，北京和天津签订了《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》，提议双方加强两市重点污染物治理技术的合作，探索主要污染物排放总量指标的置换、交易方法；加强京津PM2.5污染治理合作，建立京津环境监测数据及空气质量预测预警信息的共享机制；开展环境监测能力项目合作，探索建立重污染天气的应急联动预案。

同年5月，北京和河北签订《北京市——河北省2013至2015年合作框架协议》，提议围绕首都经济圈大气治理等方面建立国家层面的协作机制，建立大气污染联防联控合作机制。

2014年，京津冀及周边地区联合制定了《京津冀及周边地区大气污染联防联控2014年重点工作》，提出建立专家委员会。由该专家委员会组织开展区域大气污染成因溯源、传输转化、来源解析等基础性研究，掌握区域大气污染的成因规律，进一步提高区域大气污染治理的科学性和针对性，科学指导区域大气污染治理工作。由于京津冀各地区经济水平、发展方式以及大气污染来源等存在较大差异，联防联控机制目前进展缓慢。该专家委员会的成立有助于在摸清地区差异的基础上，编制更合理的防治规划，推动区域大气治理。

同年，京津冀晋鲁内蒙古六省（区、市）机动车排放控制工作协调小组由北京市牵头成立，开创性地建立了机动车排放污染控制区域协同工作机制，进一步深化了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制，推动京津冀及周边省市机动车排放污染防治一体化协作，共同提高机动车排放监管水平。京津冀也签署了《北京市、天津市、河北省应急管理工作合作协议》，涉及森林防火、大气污染治理等领域，开展应急合作。

同年10月，北京市环保局组织召开京津冀水污染突发事件联防联控机制第一次联席会议，三省（市）环保部门主管领导共同签署了《京津冀水污染突发事件联防联控机制合作协议》，协商建立共同推进水污染突发事件联防联控机制。根据联防联控机制，京津冀将按照“五个第一时间”（第一时间报告、第一时间赶赴现场、第一时间开展监测、第一时间向社会发布信息、第一时间组织开展调查）要求，做到应急指挥一盘棋、应急监测一张图、应急物资一体化、稳定社会一条心；同时畅通信息联络，强化资源共享，完善规章制度，及时通报有关情况；强化地市间、区县间基层环保部门联系沟通。

2015—2018年，京津冀及周边地区每年都出台一个大气污染防治的行动方案，特别是秋冬季节的行动方案，如《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》等。

关于生态建设，京津冀及周边地区在防风固沙、涵养水源等方面从上世纪七八十年代就开始了初步的合作，最近十来年的合作则越来越紧密了，如北京市从2009年起与河北省合作在密云水库和官厅水库上游重点集水区建设生态水源保护林。2014年，京冀生态水源保护林建设合作项目涉及河北省张家口市的怀来、赤城、涿鹿、崇礼、沽源和承德市的丰宁、滦平、兴隆，共计2市8县，栽植苗木850万株。加上此前的造林成果，京冀生态水源保护林建设合作项目6年来已累计实施造林50万亩，到2019年将实现100万亩的建设目标。京津风沙源区是全国防沙治沙的重点地区，2013年研究并出台了京津风沙源治理二期工程管理办法和建设标准。京津风沙源治理工程实施13年来累计完成治理总面积超过1000万公顷，其中林业工程超过700多万公顷，草地治理超过200多万公顷，小流域治理100多万公顷，人工造林也是比较多的。

从2017、2018年的大气污染治理来看，京津冀及周边地区在协同治理的基础上，生态建设也取得了比较大的成绩。除了对工业污染源、社会生活排放进行管控外，加强生态建设，如植树造林、草原建设，既有利于扬尘的吸收，又有利于工业污染物、大气污染物的吸收。所以，我们防治大气污染物，除了管源头、管应急，还要加强生态建设。2015年，京津冀签订了《京津冀协同发展林业有害生物防治框架协议》，按照协议的要求，京津冀三地要做到协同防治，统一指挥、统一行动，要统筹规划防治工作发展布局，设立协同防治核心区域，建立重要信息交流通报机制，推进一体化监测预警体系建设。在此基础上，京津冀继续推进协同发展，出台了《京津冀协同发展林业生态建设三年行动方案（2015—2017）》，继续加强优势互补、互利共赢，共同改善和保护林业生态。

到了新时代，京津冀协同发展更是取得了防治大气污染与生态建设的新的成绩，同时也面对新的挑战，这要求我们继续深化京津冀协同发展工作。2019年1月，习近平总书记到河北雄安、天津、北京城市副中心进行考察，就京津冀进一步深化协同发展作出了重要指示。

进入新时代之后，京津冀及周边地区在协同发展方面都有所作为。2018年，北京市发改委发布《2018-2020年行动计划和2018年工作要点》，从加强疏解、联动“两翼”、“织密”交通网等方面践行京津冀协同发展的重大战略，努力打造出区域协同发展改革的引领区；京津风沙源治理工程、京冀生态水源保护林建设合作项目、大气污染联防联控以及保护生态环境等方面都取得了一定的经验；北京城市副中心在“绿心”建设方面也取得了一定的成绩。

（二）基础

一是历史文化和地理基础。京津冀的历史文化、地理环境都是紧密相关的。从地理来看，京津冀都位于华北平原的北部，西北面和北面地势较高，南面和东面比较平坦。到了冬季，大气污染物不容易扩散。京津冀的地质地貌、气候、土壤、生物种类等是一个比较完整的系统，导致通过让污染型企业在这个区域内搬迁来治理污染的意义不大。对此，我们既要搞节能减排，加强污染防控，让企业低碳、绿色地发展，同时也要更大尺度地疏解首都的非首都功能，进而带动其他地方的发展。京津冀地理构造相同，同属海河水系、温带季风气候，在自然生态、山川水利、降水气候和资源供应等方面形成了息息相关的命运共同体，协同保护生态环境的基础也就更加充分牢靠了。

二是政策和法律基础。2015年，中共中央、国务院发布《京津冀协同发展规划纲要》，成为京津冀协同发展规划方面最重要的依据。以该规划纲要为基础，我们编制了很多专项规划，如交通、大气污染防治、农业等方面。2018年，国务院发布了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》。在此基础上，京津冀也分别出台了行动计划。

2015年，修改后的《大气污染防治法》专门规定了区域污染联防联控一章，包括重污染天气应急应对等；2017年，修改后的《水污染防治法》对流域水污染联防联控也作出了相关规定，这些法律法规为大气、水污染防治提供了法律依据，奠定了法律基础。