构建立法与执法互动机制

提高立法质量，是制度建设领域的一个永恒话题，只有进行时，没有完成时。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”构建立法与执法的互动机制，加强立法与执法的贯通，在当前对提高立法质量不仅是必要的，也是必需的。

立法者与执法者都要树立系统思维理念。转变单向关注立法或者执法本身、将立法和执法看成截然不同的两个领域，进而忽略立法和执法之间的关联、接续和层递的习惯，将立法、执法真正看成法治建设中共同协作发挥作用的一个系统。法治的前提，是有法可依，执法无可执之“法”，如空中楼阁；徒法不足以自行，立法的目的主要靠执法去实现，否则，立法亦犹如水中月、镜中花。从这个意义上说，立法与执法可以说是唇齿相依。因此，立法者、审查者在构建法律关系时不仅要进行理论逻辑推演，更要进行实践事实推演，不仅要关注制度设计本身的逻辑严密，而且要关注制度设计的实施条件；执法者面对实际状况，则要探寻立法者原始的设想和初衷，以执法保证立法目的的实现，共同实现法治的目标。

立法机关应当建立健全专门听取执法机构对草案意见和建议的机制。立法机关对执法机构一些重大意见和建议未采纳的，应当专门做出说明、解释。法律审查机构要全面、客观收集、分析执法机构的意见和建议，加大对制度设计实施条件的审查，尽可能在立法过程中就对执法中可能出现的各种问题做出全面研判，提出对策，避免制度出台之时即成为执法者抱怨制度不好用之际。

立法机关或者指定的法律审查机构应当建立健全立法本意及理由的释明机制。绝大多数执法者看到的只是纸面上、固化了的法律条文，其对法律条文蕴含的法律精神以及条文背后的诸多考量未必能完全理解和领会，只知其然而不知其所以然，甚至误读也在所难免，因此，有必要建立健全相应的机制以适当的方式向全社会特别是执法者原原本本地传递立法者的本意以及立法决策的诸多考虑。立法者的意图和目的只有通过执法者的认同才能实现，客观上要求立法者应当尽可能考虑执法者的接受性和认可度，执法者亦应当遵循立法者的原意执行法律，这样，才有利于实现立法目的与执法目的的协调，而不是彼此背离。

立法机关或者指定的法律审查机构应当建立健全制度化规范化的执法问题反馈接纳机制。目前，对执法中发现的问题，往往停留在内部循环，缺乏长效化的制度安排。对执法中发现的问题应及时进行收集、整理、分析、研判直至提出解决方案，进而反馈执法机构，指导执法活动。

立法机关应当建立健全立法后评估机制，加大对执法情况的评估与监测。立法后评估是一种全面评估，执法情况是立法后评估的一个侧面、一个方面或者一种手段，通过评估可以有针对性地及时反映制度的实施情况，包括执法情况，进而推动需要通过立新法或者修旧法解决的问题及早进入立法程序，这样有利于实现立法—执法—立法或者修法的良性循环。

善用、敢用、会用立法解释、执行解释。每一部立法都有其针对的特定情况和时代背景，随着时间的演进和实践的发展，立法出现一些不适应是必然的，这就是所谓的立法的滞后性，此时就需要立法解释、执行解释等机制适当弥补或者纠正这种不适应。但实践中，由于各种顾虑，立法机关、执法机关很少利用立法解释、执行解释来有针对性地解决执法中的法律适用问题。对照立改废释并举的要求，这方面是个短板，需要下大力气改进。当然，也要避免解释权的滥用。

〔作者系中央党校（国家行政学院）中青二班学员〕