最大限度减少不必要的行政执法事项

党的十九届四中全会指出，要深化行政执法体制改革，“最大限度减少不必要的行政执法事项”。这一改革思路是对当前法治实践中存在的执法滥权、执法腐败、执法扰民等问题的源头治理之策，是法治思维在执法体制改革中的典范运用。

古人云：“创法者固留有余，以养天下而平其情。”大意是，制定法律不能完全密如凝脂，而应当给社会发展预留一定法外空间，让百姓得以休养，从而平缓其人情需求。最大限度减少不必要的行政执法事项，正是在执法领域中宽减“法网”，给百姓更多的自主支配空间，避免陷于“动辄违法”，进而“动辄被执法”的恐惧之中。

减少不必要的行政执法事项，首先要推进“减政”，“取消”一批不必要的行政审批事项。它是“国家辅助作用”原则的应有之义。该原则强调，在国家治理中，国家公权力并非垄断式的治理主体，而是承担一种辅助性、补充性的作用。例如，《行政许可法》第13条规定，如果某一审批事项可以通过如下四种方式予以有效治理，可以不设定行政许可：（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。该条文就非常清晰地展现了“个人优先、市场次之、社会再次、行政最后”的基本逻辑，它是我们推行“简政放权”的法理依据。在深化行政执法体制改革的新阶段，“减政”比“简政”更重要，“取消”比“放权”更重要。如果将一个根本没有必要存在的审批事项“放权”到下级政府，非但没有减少市场主体申请审批的成本，还可能因下级政府审批能力的不足增加不必要的成本，并不能增加市场主体的获得感。

减少不必要的行政执法事项，重点要贯彻“慎罚”，“清除”一些不合法的行政处罚事项。它是“法律保留”原则的具体贯彻。该原则强调，越是对公民权利影响重大的行政处罚，越应该由位阶更高的法律来予以规定授权，影响到公民人身权的行政处罚必须由全国人大及其常委会制定的法律来创设。《行政处罚法》第10条至第13条就规定了法律保留的层级体系。如果地方性法规可以设定“限制人身自由”的行政处罚，将会打开“潘多拉盒子”，形成“人人自危”的社会氛围；如果地方性法规可以设定“吊销企业营业执照”的行政处罚，将会导致“地方经济保护主义”盛行，破坏公平竞争的市场环境；如果规章设定的罚款金额没有限额约束，将会导致“天价罚款”“钓鱼罚款”“以罚代管”频发，使得“利益驱动执法”的乱象难以根治。

减少不必要的行政执法事项，关键要做到“合理”，“避免”一些过激过当的行政强制措施。它是“权力谦抑性”原则的基本要求。该原则强调，行政强制权的行使必须符合比例原则，应当尽量以最小的成本付出获取最大的收益，手段与结果必须合乎比例，不得以“大炮轰蚊子”。《行政强制法》第5条规定，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。第43条规定，不得在夜间、法定节假日实施强制措施；不得采取停止供水、停电或者法定胁迫履行；不得采取暴力、胁迫等非法方式。这些规定是设定和运用行政强制措施的基本原则和行为底线。在当前法治实践中，不少基层干部抱怨自身执法事项过多、执法责任过大，但是执法措施过少，逐渐养成“有法（律）就无（办）法，无法（律）就有（办）法”的错误观念，从而随意增加、扩张和滥用行政强制权力，往往“小事引大，大事引炸”，导致“官民冲突”。因此，减少设定和实施不必要的行政强制权，在一定意义上是拔除可能点燃社会火药桶的“引线”，是维护社会稳定的理性之道。

需要指出的是，最大限度减少不必要的行政执法事项，与严格规范公正文明执法并不矛盾。从发生环节来看，减少行政执法事项发生在行政执法权创设环节，而严格规范公正文明执法发生在行政执法权实施环节；从问题本质来看，减少行政执法事项主要是一个行政执法体制问题，严格规范公正文明执法则是一个行政执法手段问题；从工作方式来看，减少行政执法事项是一个立法问题，通过法律的废、立、改来确认和实现，而严格规范公正文明执法是一个执法问题，通过执法机制和方式的探索创新来逐步实现。

难能可贵的是，这一改革思路是基于对行政执法权力属性的清醒认知，是基于对行政执法体制变革方向的理性判断。蕴藉其中的道理是：我们永远不能指望单靠增加权力去解决增加的问题。有时候，增加一种权力带来的问题可能比解决的问题会更多。因为，每一种权力都有它天然的局限性，必须回到源头去解决。

所以，最大限度减少不必要的执法事项，是给权力做“减法”，却是给民心做“加法”，给国家治理现代化做“乘法”。

（胡建淼专家工作室供稿）