新一轮国土空间规划的基本思路

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》出台以后，掀起了新一轮国土空间规划的热潮，如何做好规划成为人们议论的焦点。进入新时代，在新常态下，我国宏观经济下行压力仍然较大，保持中国经济高速增长主要是靠区域经济协调发展，区域经济形成了一个亮点。一方面，我国区域经济具有巨大的回旋余地，国土空间大在稳增长中起着十分关键的作用。另一方面，我国经济存在发展不均衡不全面的问题，这一问题也体现在区域空间上。如何既保持区域经济稳增长的良好作用，又能解决发展不均衡不全面问题，促进区域协调发展，就成为未来我国区域经济发展必须解决的重大问题。解决好区域协调发展问题，一个关键的核心内容就是进行新一轮国土空间规划，使我国国土空间规划上一个台阶。

一、新一轮国土空间规划的背景与意义

事实上，国土空间规划并不是新概念，早在20世纪80年代初，我国就开展了以PRED（人口、资源、环境、发展）协调发展为重点的国土开发整治活动，并编制了环渤海、上海经济区和山西能源基地三个国土空间规划。但由于当时改革开放处于初级阶段，国民经济发展战略以经济优先发展为主，这些规划在实施过程中由于种种原因未能得到很好地推进，也留下了许多问题。

总体来看，改革开放40多年和中华人民共和国成立70年来，我国经济社会发展取得巨大成就，区域经济协调发展功不可没，但同时也面临发展“不平衡不充分”的问题，突出表现在区域和国土空间开发上。

（一）新一轮国土空间规划的背景

1.区域经济成为我国稳增长的亮点

目前，区域经济发展成为我国稳增长的亮点。中国区域经济协调发展取得巨大成就，也存在突出问题，就是发展不平衡不全面。从不平衡的角度来说，主要是东中西差距较大，北中南也出现了区域差距扩大的现象。从不全面的角度来说，我们现在的发展还是经济单向突进，生态环境、社会发展相对来说显得滞后。因此，未来的发展需要靠全面协调，需要靠新一轮国土空间规划加以解决。我们既要保持区域经济稳增长的作用，同时也要解决区域协调发展所面临的突出问题。

2.国土空间开发程度还有巨大发展空间

总的来看，我国目前国土空间开发程度和发达国家相比还比较低，还有巨大的发展空间。从建设用地占国土面积的比例来看：美国的这一比例是8%，也就是说，美国的国土有8%的面积是建设用地，开发强度比较高；日本的这一比例是28%，当然日本国土面积相对较小，人口也比较密集，因此它的国土建设用地开发密度比较高。那么我国这一比例是多少？截止到2015年末，我国国土开发强度为4.01%，和发达国家相比还有很大的距离。当然，这也体现在我们的工业化和城镇化还处于发展中国家的水平，和发达国家相比还有很大的距离。因此，未来我国国土空间开发的空间非常大。

3.新时代我国区域高质量一体化协调发展新思路已经形成，国土空间规划是其基本内容和保障

未来怎样发展，中国区域经济体系怎样构建？目前，新的战略已经形成，迫切需要国土空间规划加以保障。实际上，国土空间规划也是区域经济高质量一体化协调发展的重要内容和基础。好的国土空间规划对保障区域经济协调发展会起到一定的支持作用。在这一背景下，国土空间规划的重要性日益突出。

（二）新一轮国土空间规划的意义

1.国土空间规划要满足“稳增长、促协调”的要求

首先，中国的宏观经济形势还处于新常态，增长的下行压力比较大，产业本身也缺乏新的亮点。区域经济形势相对来说比较好，形成了一个亮点。那么，如何保持好的势头，这是国土空间规划需要考虑的问题。其次，我们在发展过程中遇到的不平衡不协调的问题也需要通过国土空间规划加以解决。因此，做好国土空间规划能够有效满足稳增长、促协调的要求。

2.国土空间规划要满足国家发展的重大战略要求

从某种意义上来说，国土空间规划是国家全面现代化发展整体战略的一个组成部分，也是我国区域高质量一体化协调发展的基本诉求。因此，我们要按照国家发展战略的理念做好新一轮国土空间规划。具体来说，要以新发展理念为指导，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，按照高质量发展和建设现代化经济体系的总体思路，实施区域高质量一体化协调发展，构建未来我国新的区域空间体系，形成新一轮国土空间规划的基本框架。

3.国土空间规划要满足国土空间“多规合一、一张图纸、城乡融合”发展的要求

未来的国土空间规划一定要按照生态文明理念的要求，突出重点，做好顶层设计，确保每一块国土空间都得到因地制宜的有效利用和保护。这轮国土空间规划最大的特点就是“三规合一”，包括主体功能区规划、土地利用规划和城乡建设规划。其中，土地利用规划要海陆统筹。同时，与“三规合一”密切相关的还有综合交通规划，如果将其纳入就变成“四规合一”了。土地规划是解决面上的规划，城乡规划是解决点状的规划，也就是建设用地的规划，而点与点之间相互连接起来的线的规划，就要靠综合交通规划了。现在，由于种种原因综合交通规划没有被纳入其中，我想以后也许会把它也纳入进去，这就形成了“四规合一”。

新一轮国土空间规划体系的重点是主体功能区规划，也就是各类区域发展的顶层设计规划，即区域高质量一体化协调发展规划。也就是说，以主体功能区规划为重点，辅助以土地利用规划（海陆统筹）、城乡建设规划和未来综合交通规划的“点线面”的辅助性规划，构成了新一轮国土空间规划的体系。

二、新一轮国土空间规划面临的主要问题

很多规划都是问题导向的，因此在新一轮国土空间规划前，要首先来分析我国国土空间规划面临哪些问题，围绕这些问题我们进行新一轮国土空间规划的制定。

（一）与区域经济和国土空间规划有关的几个基本概念

为了把这些问题讲清楚，我们首先介绍几个和国土空间规划有关的概念，围绕这几个概念展开国土空间规划的具体论述。

1.区域经济由“点线面”三种经济活动的基本空间形态构成

从纯粹的区域或空间角度看，区域经济就是经济活动在空间上、形态上表现的“点线面”三种基本形态：“点”是指城乡居民点，既包括城市，也包括农村，是点状的；“线”是指连接城乡区域之间的交通线路或者通信线路，是线状的，或者叫综合交通运输体系；“面”是指农业和生态用地（包括海洋），即土地利用规划。

2.区域经济的最小空间单元是县域

区域经济范围有大有小，其中最小的、最基本的单元是县域。完整的区域经济单元由经济活动在空间上表现出来的“点线面”三种要素构成，缺一不可，由此构成县域、地市域、省域等。

3.区域经济顶层设计的基础是县域经济的分工与协作

作为最小区域经济单元的县域，其发展的最终形态或顶层设计只有都市县和现代农业县，这是一切更高层次区域空间分工协作的起点和基础。主体功能区以及区域高质量一体化协调发展，都建立在都市县和现代农业县两种基本县域经济的最终发展形态的基础上。当然，哪些县可以发展为都市县，哪些县能够发展为现代农业县，这是新一轮国土空间规划要解决的问题。确定各县域未来最终发展方向的方法，就是“双评估”，即对国土空间承载力和生态环境适应性评估。

（二）新一轮国土空间规划面临的主要问题

1.区域经济“点线面”三种空间形态面临的问题

区域是由“点线面”构成的，是多层次区域体系。因此，“点线面”的问题也是区域协调发展面临的问题。