新一轮国土空间规划的基本思路（3）

三、新一轮国土空间规划的目标与任务

（一）目标体系

从构建高质量现代化经济体系和促进区域高质量一体化协调发展要求构建现代化区域经济新体系来看，新一轮国土空间规划的目标体系可以确定为总体目标以及四个方面组成的若干分指标。

1.总体目标

到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制，初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。到2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。到2035年，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。

2.分指标

在总体目标前提下，还有四个方面的若干分指标：一是区域分工合作指标；二是空间一体化指标，比如“断头路”“通达率”等；三是协调和可持续发展指标，就是地区差距控制指标、生态环境指标、污染物排放指标、生态环境改善指标、质量指标等；四是区域经济体制运行指标，比如市场化水平、资源配置效率指标、营商环境等。在新一轮国土空间规划中应该把这些新指标纳入进去，以反映其新的变化、新的动态。

（二）具体任务

区域空间体系由四个方面组成：一是供给侧方面，怎样构建区域经济体系；二是需求侧方面，怎样完善需求体系；三是市场失灵条件下，政府怎样干预区域经济体系；四是区域经济运行机制。从这几个方面进行规划，以形成区域经济高质量一体化协调发展的框架。这个框架实际上就是现代化区域经济新体系，建立在“点线面”基础上，按照全面协调可持续发展的总体要求，以供给侧结构性改革为主线，遵循市场在资源配置中起决定性作用的客观规律，按照供给侧、需求侧、市场失灵和运行机制等四个方面的理论分析框架，构建现代化区域经济新体系。建立国土空间规划体系，不仅是为完善区域经济体系服务，也是为构建区域经济高质量一体化协调发展的框架和战略服务。因此，按照以上四个方面，我们就可以识别出未来国土空间规划要完成的四大任务。

1.从供给侧看，需要构建城乡区域分工协作新体系

新体系的基本思路是，在明确“点线面”和县域基本区域单元的基础上，以城乡分工协作为起点，以都市县和现代农业县分工协作为主线，以都市圈和城市群为依托，按照城乡区域分工与协作的基本原则，构建如下多层次城乡区域分工协作新体系。具体来看，区域分工协作新体系由四个层次构成。

（1）城乡县域经济

城乡县域经济分工体系包括两种，即都市县和现代农业县。

都市县是指以服务业和非农产品原材料制造业为主的地级以上城市所在的县域，包括首都都市县（北京城六区）、直辖市都市县、省会都市县、地级市都市县等。这是从学理角度来说的，不是从行政区划的角度来说的。这次国土功能规划要明确三县：生态县、耕地保护县和城市边界县。

现代农业县是指以规模化家庭农场为主的集约高效农业县域，其县城和建制镇主要从事以农产品原料加工制造业和涉农辅助性制造业服务业为主。实际上，很多食品制造业和农产品加工都是在县域里完成的，以此提高它的附加值。比如，美国有3043个县，其中都市县，即都市统计区，相当于我国地级市所在的县，有592个，占20%，其余为现代化农业县，占80%。美国农业县非常多，并且大部分是现代化农业，是气候农业、金融农业、高科技农业。当然，美国城市数量也很多，城乡之间关系也很密切，城市为农村的农业机械化、农业现代化提供了大量必要融资，形成了都市县和农业县的合理分工体系，比如大城市的金融服务也为农业提供了非常良好的服务。相对而言，我国地级及以上城市有338个，数量较少，其余均为农业县。现在，我国很多地方的农业还处在种的粮食大部分是自己吃的阶段，而农业要和市场经济体系相协调，至少要是商品农业，这样才能和市场经济相接轨。否则，自给自足的农业是没办法与市场化农业对接的。在这种情况下，农业县要对以非农产品原材料制造业为主的工业加以限制，这样才能形成区域分工协作体系。当然，如果这个农业县有可能成为未来以制造业或服务业为主的都市县，我们可以鼓励。但是一般情况下，如果这个县农业发展条件好，就要以现代化农业为发展方向。我们希望通过“双评估”，能够确定全国各县域未来的发展方向，使全国各县域都按照其区位和比较优势，成功地发展成为都市县或现代农业县。新一轮国土空间规划如果能够在这一点上取得突破，将会为未来区域协调发展奠定坚实基础。

（2）都市圈

都市圈是指一个地级及以上都市县和其周边若干产业关系密切农业县构成的城乡分工合作体系，相当于我国的地级市行政区。2017年，中国共有338个地级及以上城市。相比美国拥有近600多个都市统计区，我国地级都市圈数量还严重不足，需要增加一倍的数量，才能确保我国区域经济均衡协调发展。2019年2月，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确将都市圈和城市群两个概念分开。都市圈的任务主要是解决城乡分工协作问题，由以制造业服务业为主的都市县把周边的县域带动起来。制造业在地级市或者在地级市所在的县里面进行，农业现代化在农业县里面进行，各司其职，各有分工，城乡分工协作明确，这样才构成现代化都市圈。

（3）城市群

城市群是指3个及以上都市圈构成的都市分工协作体系，主要任务是解决城市与城市之间的分工协作。制造业本身是比较复杂的，随着工业化程度的不断提高，很多产品不可能在一个城市里面完成，特别是像汽车、火车、飞机等大的工业制造品都需要合作来完成，所以需要城市与城市之间的分工协作。此外，从区域经济角度来说，一些平原地区往往有多个地级市，而多个地级市又在平原地区产生了分工协作，这也是符合区域经济发展一般规律的。在区域发展中，各个企业对市场的要求越来越大，才能形成规模经济效益，企业不断扩张，城市也会不断扩张，城市之间的扩张慢慢就形成了城市群。顺应这一潮流，国家提出未来要建设21个城市群的设想（也有人认为是19个）。总的来说，国家最近出台了一系列关于促进城市群发展的若干政策，把它作为新型城镇化推进的主要形式。城市群的规划可以大大提高区域分工协作的进程。

（4）城市群绵延带

城市群绵延带是指三个或以上城市群构成的都市分工协作体系。这说明什么？企业规模扩张，城市规模扩张，城市群规模扩张，这些都是处于扩张的状态，当扩张达到一定程度就会有新的组织出现。城市扩张后就形成了都市圈，都市圈扩张后就形成了城市群，城市群再扩张就构成了城市绵延带。这是随着区域经济发展程度的不断深化而必然出现的一种客观现象。正在规划中的城市群绵延带有以长三角为核心的沪苏浙皖地区、以珠三角为核心的粤闽琼地区、环渤海地区以及以武汉为中心的长江中游平原地区和以成渝为中心的四川盆地地区等。

从“以县域为基本区域单元构建多层次城乡区域分工协作新体系示意表”来看，都市县和农业县是县域发展的两个最高形式。按照规模来分，都市县又分为大都市县、中都市县、小都市县。大都市县包括首都都市县、直辖市都市县等，以现代高端服务业为主，如金融、高等教育、技术研发、文化创意产业、国际交流、大型物流等。中都市县主要包括省会城市，以装备制造业为主。小都市县主要以能源原材料产业、零部件配套产业以及非农产品制造业为主。农业县是一个大的概念，包括种植县、林业县、牧业县、渔业县等，这些县都要因地制宜发展。美国也同样如此，虽然他们的农业县占80%，但是农业县之间还不一样，这种分工协作有利于整体效率提高和农业生产安排。在新一轮国土空间规划中，我们应该把农业分工协作考虑进去，这样才能真正构成区域经济以县域为基础，都市县和现代农业县分工协作。

2.从需求侧看，要构建空间市场一体化新框架

区域经济一体化是由内在动力决定的。当然，政府从外部建立和保障区域经济体系也是起作用的，这是外部因素。区域一体化的动力，一是市场机制的内在要求，二是区域经济规模扩大，要求有越来越大的市场空间。企业发展的内在动力要靠政府提供相关条件，即硬件条件和软件条件。区域一体化，它的内在动力很强，但同时也需要外在动力，需要政府给予援手，才能真正构成区域互联互通的体系。区域一体化、空间一体化的完善程度和发展水平，直接决定了各个地区企业的规模、经济的规模、发展的速度和发展的程度。

区域空间一体化包括硬件和软件，最核心的就是交通运输体系。新一轮国土空间规划怎样做到综合交通运输体系空间一体化？交通运输一体化规划包括宏观层次、中观层次、微观层次。从宏观层次来看，要实现综合经济区互联互通，落实“四沿”战略，构建“四纵四横”的“一日经济圈”目标。其中，落实“四沿”战略，就是沿江、沿海、沿线、沿边；“四纵”是指沿海纵线，“四横”是指北方捷道。当然，其他专家可以从不同角度提出很多空间结构体系。比如，从专业化角度来看，高铁从“四纵四横”到“八纵八横”，各个专业角度都有自己宏观经济的格局，这是不矛盾的。从中观层次来看，要实现城市群互联互通。从微观角度来看，要实现城镇之间特别是建制镇以上居民点的互联互通。比如，美国城市之间基本实现了“直线三角形”的联系。从美国城市来看，他的点与点之间是直线联系，三点之间是三角形联系。因为三角形的联系是最稳定的，没有死角。我国现在工程技术已经很发达，能够实现逢山开路、遇水架桥。当然，我国地质情况更复杂一些，需要付出更多的努力和成本，但是从技术上看是没有问题的。美国交通体系建立比较完善的一个根本动力就是每个地方都要发展，此外，一个大的企业比如汽车行业，它不仅从产品销路来布局，而且也从产品生产来布局。美国的汽车产业很典型，美国5万人口以上的城市都有汽车制造点，这就是空间区域分工协作。它不存在地区结构雷同或者产业趋同的问题，它是由统一的产业运行中心、运行机构去规划的。