王宏伟：以制度优势提升应急效能（2）

二、我国应急管理发展的历程

我国应急管理开始于什么时候？很多人认为我国应急管理开始于2003年抗击“非典”，我认为这一说法有待于进一步商榷。

我国有应急管理这一术语，是在20世纪80年代。1979年美国三里岛核电站发生核泄漏事故，1986年苏联切尔诺贝利核电站发生核泄漏事故，因此，国际原子能机构要求各有核国家加强对核安全工作的监管。在这种背景下，中国也按照国际原子能机构的安排建立了核应急预案，组建了核应急管理体系。由此可见，中国应急管理这一术语确实已经在实践中使用了。但是当时的应急管理具有一定局限性，主要应用在核领域，特指核应急管理。

再往前追溯，我国应急管理可以追溯到灾害管理。1949年中华人民共和国成立，党中央、国务院就对灾害管理高度重视。新中国成立初期，我国就组建了中央防疫委员会等。

从1949年新中国成立到1978年改革开放，这一期间我国的灾害管理有一个特点，就是由专门部门进行单灾种应对。实际上，这与当时社会形态比较单纯、比较简单有关系。比如，对于大规模洪水等突发事件，就涉及上下游、左右岸、干支流等，在这种情况下，我国会成立中央防汛委员会等高层次议事协调机构，但主要还是靠专业部门单一灾种应对就可以了。

1978年，中国扬起了改革开放的风帆，我们面临的风险也越来越不确定。在这种情况下，单一灾种应对的模式已经有些无能为力，为什么？因为风险随着人员、货物以及信息的流动，会跨越非常清晰的政府职责边界。往往一场突发事件、一场灾害就需要多个部门协同应对，在这种情况下，我们需要组建更多的议事协调机构。

1978年到2003年，我国成立了多个议事协调机构，每当有重大突发事件发生时，还会临时组建一些指挥部。从总体上来说，虽然这些议事协调机构和指挥部的建立增加了协调应对能力，但基本上没有摆脱单灾种应对模式。

直到2003年我国发生“非典”疫情时，我们才开始对过去单灾种应对的模式进行反思。经过反思、推敲、酝酿，我国成立了新的应急管理机构，“应急管理”一词开始走入寻常百姓家，成为尽人皆知的一个热词。新的应急管理机构要体现应急管理理念，对其进行总结，就是要有综合性。综合性的应急管理理念，包括以下几个方面：第一，从应急主体来看，它不仅包括政府，也包括企业、社会组织和公民个人，强调的是政府、企业、社会组织、公民个人形成一种合力，共同应对突发事件及其风险；第二，从应对的对象来讲，它强调的是全风险，也就是说，无论是来自自然的、人为的、技术的，还是生物风险的，都要综合加以考量，统筹加以应对；第三，应急管理并不是指事情发生之后如何应对，而是包括事前、事中、事后等各个阶段，是一个完整的管理链条，是一个闭合的流程。

对于这一流程，西方普遍认为它包括四个阶段：减缓、准备、响应、恢复，这也为我国学者所采纳。

第一个阶段是减缓，就是指对突发事件的风险进行削减。风险是由两方面因素共同作用的结果，这两方面因素，一个是致灾因子，另一个是脆弱性。用公式来表达就是，风险=致灾因子×脆弱性。因此，如果要进行风险减缓，就要从两个方面下功夫：一是控制或削减致灾因子，二是降低脆弱性。中国古代有一个成语故事，叫曲突徙薪：突是指烟囱，曲突就是让烟囱变成弯的；徙是指迁移，薪是指柴草。这里面有一个故事，一家人宴请宾客，一位好心的邻居看到他们家的烟囱直对着院子里的柴草堆，于是就跟他讲要曲突徙薪，这样才能防范火灾，结果这家的主人没有听取邻居的建议，火星窜出来后发生了火灾。如果从风险减缓的理念来看，曲突和徙薪就是风险减缓的两个重要方面。曲突，是让烟囱变成弯的，就是要控制致灾因子的作用方向，使致灾因子不对柴草堆产生影响；徙薪，是把柴草堆搬走，也就是降低这个家庭的脆弱性。

第二个阶段是准备，也就是对可能发生的突发事件做好充分准备。应急准备中，有一项非常重要的工作，叫应急预案。除了应急预案之外，应急准备工作还有应急保障体系，包括应急队伍、应急物资、应急避难场所、应急资金保障、应急法律保障、应急宣传教育等。

第三个阶段是响应，就是我们在突发事件即将到来或者已经到来时，采取有效措施，及时对突发事件进行处置，以最大限度减少影响，这一过程叫应急响应。西方把应急管理叫做emergencymanagement，按照字面翻译就是紧急事件管理。紧急事件管理、危机管理、灾害管理，实际上这是同一个现象的不同称谓。比如，欧洲大部分国家喜欢使用“危机管理”一词，美国、英国、澳大利亚、加拿大等国家习惯使用“紧急事件管理”一词，而南亚的一些国家比较喜欢使用“灾害管理”一词。

第四个阶段是恢复。当突发事件现场的情势基本得到控制后，就要采取有效手段，让经济社会恢复常态运行的状态。2003年“非典”发生后，我们要建立的应急管理模式具有综合性，体现在三个方面：一是全主体，二是全风险，三是全过程。2018年组建的应急管理部，主要应对的是自然灾害和事故灾难当中的安全生产事故。许多人说，为什么不把社会安全事件、公共卫生事件这两大类突发事件整合进去？我认为，这次应急管理部是按照大部制理念进行改革的，大部制改革体现的一点就是应合尽合。我们想一下，公共卫生突发事件的应对能力，实际上是依托医疗卫生防疫部门开展的，如果我们把卫健委的应急办整合到应急管理部当中，那么这个应急办就会失去基本力量。同样，社会安全事件应对的主责部门是政法委，特别是政法委下属的公安部门，如果把它应对群体性事件的职能剥离到应急管理部，可能也会出现上述问题。

下面，我们来看一下中外应急管理比较。

首先，从应急管理发展脉络来看。中国的应急管理包括安全生产、灾害管理、社会安全事件应对以及公共卫生突发事件的应对。国外的应急管理发展脉络跟我们不一样。西方国家的安全生产不在应急管理范畴之内，而安全生产已经成为我国应急管理的一个非常重要的内容。这是中外应急管理非常明显的不同。比如，美国的安全生产工作不在其应急管理部门之内。当一个企业发生突发事件，并且外溢到企业围墙之外而产生严重社会影响时，应急管理部门才会予以协助或者进行干预。西方国家还有一个非常重要的应急管理支脉，就是民防。第一次世界大战后，人类社会把高技术应用到战争领域，大规模空袭成为战争双方共同关注的一个焦点，大家都在思考如何进行有效的城市反攻。以英国为代表的西方国家开发出民防体系，也就是如何调动民间力量削减战争影响。国际民防组织有一个非常重要的职责，就是防灾，进行人道主义救援。

其次，从应急体制变革来看。西方国家应急管理体制的变革都是被动的变革。美国之所以成立联邦应急管理署，是因为1979年美国三里岛核电站核事故的发生，这是事后人们所进行的一种补救性行为。世界上其他国家应急体制的变革，也会表现出事件驱动的明显特征。比如，韩国“世越”号沉船事件发生后，韩国对应急管理体制也进行了变革，提出要建立控制各类突发事件，确保公共安全的控制闸。我国在突发事件发生后，会对突发事件的教训进行深刻反思，认真总结，再推动体制变迁。可以说，突发事件是我国体制创新的一个非常重要的焦点事件，它为我国体制创新开启了机会之窗。与此同时我们也看到，中国共产党人有着非常强大的理论自觉创新能力。也就是说，我们有着非常强烈的主动求变的愿望。比如，2018年我国成立应急管理部，就是因为我们看到了一系列安全形势变化之后，对突发事件及其风险积极应对而做出的重要选择。