建立健全更加可持续的基本养老保险制度

褚福灵 中央财经大学教授

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2019年10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。加快建立基本养老保险全国统筹制度。”

2019年12月10日至12日召开的中央经济工作会议，确定2020年要抓好六项重点工作，其中，第三项就是确保民生特别是困难群众基本生活得到有效保障和改善，强调要兜住基本生活底线，确保养老金按时足额发放，加快推进养老保险全国统筹。

根据以上会议精神，我就建立健全可持续的基本养老保险制度谈几点个人看法。

一、充分认识我国基本养老保险制度建设取得的巨大成就

（一）基本养老保险制度的内涵

基本养老保险，是国家根据法律法规强制建立和实施的一种社会保险制度。在这一制度下，用人单位和劳动者必须依法缴纳养老保险费，在劳动者达到国家规定的退休年龄或因其他原因而退出劳动岗位后，社会保险经办机构依法向其支付养老金等待遇，从而保障其基本生活。基本养老保险与基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等共同构成现代社会保险制度，并且是社会保险制度中最重要的险种之一。

在20世纪90年代之前，我国企业职工实行的是单一的养老保险制度。1991年6月，国务院发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确提出：“随着经济的发展，逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。从此，我国逐步建立起多层次的养老保险体系。在这种多层次养老保险体系中，基本养老保险处于第一层次，也是最高层次。

《中华人民共和国社会保险法》第十一条明确规定：“基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。”社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，是我国首创的一种新型基本养老保险制度。该制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。这一制度既吸收了传统型养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。

（二）建立起职工加居民的基本养老保险制度架构

我国基本养老保险制度包括职工基本养老保险制度和居民基本养老保险制度。职工基本养老保险制度又分为城镇企业职工基本养老保险制度和机关事业单位工作人员养老保险制度。

城乡居民基本养老保险制度，指年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。

对于各类灵活就业人员，按照《中华人民共和国社会保险法》第十二条规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。”

基本养老保险制度与补充养老保险制度相对应，同社会保障制度相关联。

补充养老保险作为国家法定基本养老保险体系外的重要制度安排，是我国构建社会养老保障体系的重要组成部分。企业补充养老保险是企业在国家统一制订的基本养老保险之外，根据自身经济实力，在履行缴纳基本养老保险费义务后，专门为本企业职工建立的附加保险。在我国多层次养老保险体系中，企业补充养老保险处于第二层次，是企业对国家为企业职工实行基本养老保险的补充和完善。当前，我国补充养老保险制度包括企业年金制度、职业年金制度和个人储蓄性养老保险制度。

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，由国家通过国民收入分配和再分配实现，是现代国家最重要的社会经济制度之一。其作用在于保障全社会成员基本生存与生活需要，特别是保障公民在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭遇灾害、面临生活困难时的特殊需要。社会保障体系由社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚和安置等各项不同性质、作用和形式的社会保障制度构成。

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“加强社会保障体系建设。按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。”