稳定经济运行事关全局——聚焦2020年全国两会（2）

在新冠肺炎疫情的影响下，随着市场需求的下滑、企业的经营收入和利润下降，企业还要继续维持雇佣，其支出压力没有减少。企业迫切需要由外部资金提供流动性，以帮助其在收入下滑、利润下降的情况下维持现状。所以，企业开始大幅度地融资。大家注意，在正常经济环境下，企业的融资往往是固定资产投资的差额，也就是说，企业正常的生产经营性资金是自己攒的，而在购买设备、建设厂房的时候，自己攒的钱不够，需要借点，这是属于资本性投资，也叫做固定资产投资。这时候，主要是自己攒的钱不够的差额部分，会去银行借钱、融资投资。现在，企业不仅固定资产领域要借钱，由于市场需求的下降，带动收入水平下滑，导致很多企业连生产经营这块也要靠贷款解决。也就是说，贷款规模空前上升，杠杆率直线提高，企业收入水平和利润水平却大幅度下降。这种情况下的潜在风险不可小看。

第三，政府工作报告指出，政府工作存在不足，形式主义、官僚主义仍较突出，少数干部不担当、不作为、不会为、乱作为。这里面提出一个“不会为”的问题，要增强国家治理能力不是简单的作为问题，不仅要作为而且还要会作为。

第四，政府工作报告指出，一些领域的腐败问题多发。

另外，在疫情防控中，公共卫生应急管理等方面暴露出不少薄弱环节，群众还有一些意见和建议应予重视。

三、2020年宏观调控的主要框架和基本关系

对于新冠肺炎疫情与中国经济运行当中的矛盾和风险结合以后所形成的中长期问题，我们该如何应对和化解？关键在于宏观调控的主要框架和基本关系到底如何。政府工作报告指出，面对新冠肺炎疫情的影响及其与经济运行中结构性体制性矛盾所形成的中长期风险，主要应对策略和方法是，“紧扣全面建成小康社会目标任务，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，在疫情防控常态化前提下，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力推动高质量发展，坚决打好三大攻坚战，加大‘六稳’工作力度，保居民就业、保基本民生、保市场主体、保粮食能源安全、保产业链供应链稳定、保基层运转，坚定实施扩大内需战略，维护经济发展和社会稳定大局，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会”。以上是应对新冠肺炎疫情所衍生出的中长期矛盾和风险，我们采取的主要思路和路径。在此条件下，今年的目标首先是优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务。城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右。我们对于失业率的调控目标比去年高了0.5个百分点左右，一方面大力提升新增就业，另一方面要稳定已有就业。居民消费价格涨幅3.5%左右（往年是3%左右）。这个3.5%左右是综合考虑各方面不确定因素，以及我们所能容忍的政策空间。比如，如果CPI运行长期在3.5%以上，降息就需要得到有效控制；如果低于3.5%，利率的下调就可以获得更好的空间。

此外，今年的目标还有进出口促稳提质，国际收支基本平衡；居民收入增长与经济增长基本同步；现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽；重大金融风险有效防控；单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，努力完成“十三五”规划目标任务。

政府工作报告在以上目标的表述上作了说明：无论是保住就业民生、实现脱贫目标，还是防范化解风险，都要有经济增长支撑，稳定经济运行事关全局。

为了贯彻落实好上述部署和精神、应对和解决好新冠肺炎疫情的短期冲击和中长期矛盾与压力，我们就要设计宏观调控的主要框架，通过宏观调控来有效化解和对冲风险，稳定经济运行。因此，我们需要做好相应的短期和中长期政策准备：短期来看，守住“六保”底线，就能稳住经济基本盘；以保促稳、稳中求进，就能为全面建成小康社会夯实基础。所以，短期的核心是要做好“六保”，以“六保”来实现“稳”，以“稳”来推动“进”，以“进”来实现全面建成小康社会。从中长期来看，要用改革开放办法，稳就业、保民生、促消费，拉动市场、稳定增长，走出一条有效应对冲击、实现良性循环的新路子。因为我们的中长期矛盾不是新冠肺炎疫情的外部冲击所导致的，而是本来就存在的，只不过新冠肺炎疫情的外部冲击与其结合了。所以，我们的中长期问题不能靠宏观调控解决，只能靠经济体制改革来解决。经济体制改革也需要宏观调控为其营造良好的改革环境和基础条件，但是宏观调控不是改革，我们不能用宏观调控代替改革，更不可能用简单的扩张性政策，去解决结构性的矛盾和问题。在此条件下，我们的中长期问题是要靠改革的逐步深化来解决的，不是靠宏观调控来逆周期的对冲。

2020年宏观调控的基本框架是，更加积极的财政政策，加上更加灵活适度的货币政策，再加上全面强化的就业优先政策。同时，在这些政策的实施过程中要注意处理好以下五个关系：

第一，短期疫情冲击和中长期改革的关系。疫情本身是短期的，但是其与体制机制性矛盾结合以后，就变成中长期问题。所以，我们要分清楚谁是短期、谁是中长期，既要解决短期问题，也要考虑中长期问题。

第二，疫情防控和经济发展的关系，即疫情防控常态化和经济社会发展工作之间的关系。怎么来理解这一对关系？政府工作报告给了大家两个状语：一是“前提下”，二是“运行中”。我们要在疫情防控的前提下，来做好经济社会发展；我们也要在疫情防控的运行中，做好经济社会的发展。客观上需要大家注意两个问题：一是疫情防控措施要从外部的附加成本，变成内生成本管理和控制。比如，现在很多单位，包括社区、企业，都加强了安保，这肯定会给企业带来成本的增加。但是，目前我们把它当成外部成本，而并不当成常态化成本：有一些成本是政府承担，有一些成本是企业承担，还有一些通过社会志愿者提供志愿性服务。但是，将来疫情防控是常态化的，在此条件下，就需要将上述成本内升化：要在现在的市场体系下开展业务、组织生产，就必须要承担上述成本，要把上述成本内化到企业的生产组织和市场经营中。二是运行当中的概念。比如，我们在疫情期间努力控制、减少不必要人员的流动，导致人的聚集度变弱、流动性变差，这时候我们就要将企业的工作和生产经营风格，与人的流动特性有效结合一起。例如错峰上下班、错峰用餐、视频会议，以及报表管理，不是当面口头汇报，诸如此类的情况，都会影响企业的日常生产经营以及重大生产经营决策。

第三，总需求管理和供给侧结构性改革的关系。从总需求的管理情况来看，主要是努力扩大我们的内需；从供给侧结构性改革看，这是我们发展的主线。那么，当前我们是以总需求管理为主，还是供给侧结构性改革为主？答案是以总需求管理为主，政府工作报告讲得非常清楚，当前首要任务是扩大总需求，扩大内需。但是，供给侧结构性改革是发展的主线，既然是主线，就会对扩大总需求形成约束。扩大总需求要在匹配和满足供给侧结构性改革的条件下进行；扩大总需求也要在供给侧结构性改革基本特性的要求和规律下进行。比如，扩大总需求肯定会增加投资，但是供给侧结构性改革告诉我们，要剔除“僵尸”企业，减少、降低过剩产能，必须让投资都有效地匹配市场需求，形成有效投资才可以。所以，总需求管理与供给侧结构性改革关系的核心内容是抓好总需求，想方设法扩大总需求。但是，总需求的扩张并不是想怎么扩就怎么扩，供给侧结构性改革是其基础和约束条件，必须要在供给侧结构性改革的轨道上扩大。

第四，平衡冲击和刺激增长之间的关系。宏观调控的目标是平衡本次冲击，还是在平衡之后带动和推进经济增长？答案是平衡冲击。中央讲得很清楚，要推动经济、推进复工复产，而从来没有说增产扩产。换句话说，宏观调控就是使中国经济发展的基本形态和形势恢复原状就可以，经济是否增长、增速快与慢要靠改革来进行。用改革来释放制度红利、技术红利和市场红利，通过上述的红利来带动中国经济的有序发展和有效开展。

第五，自主抗疫与国际协调的关系。中国走出了一条非常有效的疫情防控之路，从现状看，我们的感染人数、死亡人数在国际上远远低于其他同类的国家，但是如果其他国家不愿意复制我们的防控模式，我们也不用强求对方一定要遵循、学习中国模式。我们推广我们的疫情防控经验的目的不是袖手旁观看别人笑话，而是为别人提供力所能及的帮助，这种力所能及的帮助就是人类命运共同体精神的表现和体现。我们要参与到全球对新冠肺炎疫情进行溯源、防控以及药物和疫苗的研发等领域。我们将捐献20亿美元，以支持受疫情影响的国家特别是发展中国家。中国研究成功的疫苗将作为国际公共产品，向其他受到疫情影响的国家免费提供。这是我们的国际协调精神，没有独立抗“疫”的能力，在国际协调中就没有话语权、没有路线图、没有抓手。

四、政府工作报告中财政政策的积极信号

财政政策的主要手段有四个：第一，债务；第二，财政支出；第三，减税降费；第四，与财政预算体系相匹配满足的其他手段，比如存量资金使用效率的管理、政府购买服务、政府采购等。下面，我将结合上述四个手段，为大家讲清楚此次政府工作报告中的战略部署。

（一）债务

1.赤字率

2020年赤字率拟按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元，大致是3.76万亿元的赤字规模，包括国债和地方政府一般债券。大家注意，这是一笔由中央政府来负责借和还，但是地方政府却不用还给中央的债，地方政府是负责用的，用做什么呢？用做保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。既然地方政府不用实际偿还，而只是使用，那么，这笔钱的使用空间和领域就要比一般意义上的国债空间和领域大得多。我们强调，国债可以用于公益性领域，所以将其用于一些公益性项目是没有问题的，但是国债也必须形成资本性的投资，而不能形成经常性的支出。但是，从刚才说的内容和这笔国债特定的运作方式来看，地方政府对这笔债的使用范围可以得到极大的拓展，只要目标是服务于疫情防控、服务于经济发展，甚至可以作为一定的经常性支出。

2.特别国债

同时，发行1万亿元抗疫特别国债，这是特殊时期的特殊举措。加上增加的1万亿元的赤字，这2万亿元全部转给地方。“抗疫特别国债”只有这一次，原则上不作为常态化机制在明年再次体现。但是如果特别国债的使用方向是直接由政府形成大规模固定资产投资，就会出现一个问题：该固定资产投资不是一年内完成，比如要建一所医院，这所医院一年内完成不了，明年还需要继续建，钱从哪儿来？特别国债与一般国债不同，特别国债的1万亿元可以用于公共基础设施的建设，包括相关的设备采购。在此条件下，要让债务资金产生中长期效果，又要让债务资金局限于短期的资金表征，这是一件很难的事情。解决的方案是，利用好金融市场，来协助我们突破和解决问题。比如，我们要求金融企业努力加大对中小微企业的贷款、对制造企业的中长期贷款、对三农企业的生产性贷款。